НАУКОВИЙ ВИСНОВОК щодо закриття провадження у справі про банкрутство державного підприємства
НАУКОВИЙ ВИСНОВОК
щодо закриття провадження у справі про банкрутство
державного підприємства (п. 2 розд. ІІІ «Прикінцеві та Перехідні
положення» Закону України «Про визнання таким, що втратив чинність
Закон України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації»)
І.
Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді за зверненням судді Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду О.В.Васьковського від 7.06.2021 № 344/0/26-21 у справі № 1-24-7-5/297-06-7817 щодо викладених у зверненні питань:
1. У межах питання щодо кола суб’єктів для застосування норми Закону, який прийнятий на скасування іншого, що мав обмежену дію його застосування за колом суб’єктів:
1.1. Чи поширюються приписи пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону на Державні підприємства, на які не поширювалась дія Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», що визнаний таким, що втратив чинність згідно з положеннями наведеного Закону, а саме на державні підприємства, які не були включені до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, і щодо яких не ухвалювалось рішення про приватизацію?
2. У межах питання дії Закону в часі:
2.1. Чи поширюється дія положень пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону (зворотна дія) на Державні підприємства, щодо яких процедуру санації або ліквідації застосовано до набрання чинності з 20.10.2019 цим Законом?
3. У межах питання щодо правових наслідків застосування пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону до Державних підприємств:
3.1. Чи є установлена положеннями пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону тимчасова заборона на застосування у справах про банкрутство Державних підприємств судової процедури санації та судової процедури ліквідації підставою для закриття на підставі статті 90 КУзПБ провадження у справах про банкрутство Державних підприємств?
ІІ.
Опис дослідження.
До ухвалення нової редакції Закону «Про приватизацію державного і комунального майна» від 18 січня 2018 року № 2269-VIII законодавче регулювання приватизації державного майна та неспроможності (банкрутства) характеризувалося тим, що приватизація не перешкоджала процедурам банкрутства, а процедури банкрутства не перешкоджали приватизації.
У статті 96 Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» визначались особливості банкрутства державних підприємств та підприємств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків.
Пунктом 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про приватизацію державного і комунального майна»[1] розділ X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» було доповнено пунктами 42-44 такого змісту:
"42. Справи про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, не порушуються до завершення приватизації.
43. Провадження у справах про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, підлягає припиненню, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника.
44. Справи про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про завершення приватизації, не можуть порушуватися протягом одного року з дня завершення приватизації з підстав, які виникли до завершення приватизації».
Із введенням в дію КУзПБ 21.04.2019 ці положення втратили чинність, а стаття 96 КУзПБ визначила особливості банкрутства державних підприємств та підприємств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків.
Поряд із цим відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону «Про приватизацію державного і комунального майна» справи про банкрутство боржників, якими є державні підприємства та/або господарські товариства, більше ніж 50 відсотків акцій (часток) яких прямо чи опосередковано належать державі, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, не порушуються до її завершення. Провадження у справах про банкрутство таких підприємств/господарських товариств, щодо яких прийнято рішення про приватизацію, підлягає припиненню, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника.
На нашу думку, законодавець вдосконалюючи законодавче регулювання приватизації, також вважав за необхідне розширити об’єктну базу приватизації, зважаючи на те, що перебування підприємства в процедурах банкрутства знижує приватизаційну та інвестиційну привабливість підприємства.
Уявляється, що ця тенденція первісно була відображена і у проекті Закону про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» 1054-1 від 05.09.2019. У абзаці першому пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень цього проекту було зазначено: «Установити, що провадження у справах про банкрутство об’єктів права державної власності, які на день набрання чинності цим Законом були включені до переліків, затверджених Законом України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», підлягає припиненню, крім тих об’єктів, що ліквідуються за рішенням власника. Справи про банкрутство таких об’єктів права державної власності не можуть поширюватись [2] протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника».
Однак при підготовці до другого читання було враховано поправку народного депутата, і у тексті проекту закону, що був підготовлений до другого читання і згодом проголосований в цілому як закон, це положення було трансформоване у таке:
«Установити, що у справах про банкрутство державних підприємств, у тому числі казенних підприємств, або акціонерних товариств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, не застосовуються судова процедура санації, крім тих, що задіяні у виконанні державного оборонного замовлення, виробництві, розробленні, модернізації, ремонті, обслуговуванні озброєння та військової техніки, та судова процедура ліквідації, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом».
В підсумку у п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» № 145-IX від 02.10.2019 було установлено, що у справах про банкрутство державних підприємств, у тому числі казенних підприємств, або акціонерних товариств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, не застосовуються судова процедура санації, крім тих, що задіяні у виконанні державного оборонного замовлення, виробництві, розробленні, модернізації, ремонті, обслуговуванні озброєння та військової техніки, та судова процедура ліквідації, крім тих, що ліквідуються за рішенням власника протягом трьох років з дня набрання чинності цим Законом.
Одним із завдань тлумачення закону є з’ясування волі законодавця, наскільки вона виразилась у законодавчому акті. Для з’ясування того, як в дійсності, у відповідності із волею законодавця, має розумітись висловлене у законі, найкращим засобом виявляється знайомство з історією виникнення такого закону. Для цього слід звертатись до первісного законопроекту, до послідовності ходу його змін, до дебатів у законодавчих зборах. Ці, так звані «матеріали», краще за все можуть пояснити, як склалося те чи інше положення закону, а отже, маючи їх під руками, не потрібно вдаватись до будь-яких припущень[3].
З’ясування волі законодавця з метою тлумачення пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону «Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» № 145-IX від 02.10.2019 шляхом порівняння тексту проекту закону, ухваленого у першому читанні за основу, та тексту, прийнятого у другому читанні та в цілому, надає можливість зробити такі висновки.
Щодо дії норми по колу осіб. Первісна редакція проекту Закону вказувала на те, що дія Закону має поширюватись лише на ті підприємства, що перебували в переліку підприємств, які не підлягали приватизації згідно із Законом «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації». До другого читання це положення зазнало змін, що вказує на спрямованість волі законодавця поширити дію Закону на ширше коло підприємств, на усі державні підприємства (включно із казенними) та акціонерні товариства, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків.
Слід також звернути увагу на проблему поширення цього Закону на казенні підприємства. На нашу думку, положення про те, що «… у справах про банкрутство… казенних підприємств… не застосовуються судова процедура санації… та судова процедура ліквідації…» не має сенсу, оскільки відповідно до ч. 4 ст. 2 КУзПБ положення цього Кодексу не застосовуються до юридичних осіб - казенних підприємств (ч. 5 ст. 2 Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»).
Щодо закриття провадження у справі. Первісна редакція проекту Закону містила положення про те, що провадження у справах про банкрутство об’єктів права державної власності, які на день набрання чинності цим Законом були включені до переліків, затверджених Законом України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», підлягає припиненню. У проекті, підготовленому до другого читання та ухваленому в цілому вказівка щодо припинення провадження у справі про банкрутство зникла, що свідчить про спрямованість волі законодавця на те, що провадження у справах, які було відкрито до введення в дію Закону, має продовжуватись з урахуванням особливостей, установлених ст. 96 КУзПБ та додатково Законом.
Щодо дії закону в часі.
А) У Законі зазначено, що у справах про банкрутство державних підприємств, у тому числі казенних підприємств, або акціонерних товариств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, не застосовуються судова процедура санації.
Якщо визнати, що Закон застосовується до підприємств, де процедура санації розпочата, але не завершена, то положення про те, що процедура санації не застосовується, означало би скасування рішення про санацію підприємства, ухваленого до введення в дію Закону. Тобто це означало би надання Закону зворотної дії, але це суперечило б принципу «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи» (стаття 58 Конституції України).
Дія Закону має поширюватись на підприємства, щодо яких не розпочато процедуру санації. Якщо процедура санації розпочата, вона має бути завершена.
Б) У Законі зазначено, що у справах про банкрутство державних підприємств, у тому числі казенних підприємств, або акціонерних товариств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, не застосовуються судова процедура ліквідації.
Аналогічним до аргументу щодо процедури санації є і аргумент щодо процедури ліквідації.
Якщо визнати, що Закон застосовується до підприємств, де процедура ліквідації розпочата, але не завершена, то положення про те, що процедура ліквідації не застосовується, означало би скасування рішення про ліквідацію підприємства, ухваленого до введення в дію Закону.
Дія Закону має поширюватись на підприємства, які не розпочали процедуру ліквідації. Якщо процедура ліквідації розпочата, вона має бути завершена.
Отже, як в першому, так і в другому випадку, це означало би надання Закону зворотної дії, але це суперечитиме принципу «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи» (стаття 58 Конституції України).
ІІІ.
Висновки:
1. Приписи пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону поширюються на Державні підприємства, на які не поширювалась дія Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», тобто поширюються на державні підприємства, які не були включені до переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, і щодо яких не ухвалювалось рішення про приватизацію.
2. Дія положень пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону не поширюється на Державні підприємства, щодо яких процедуру санації або ліквідації запроваджено до набрання цим Законом чинності з 20.10.2019.
3. Установлена положеннями пункту 2 розділу ІІІ «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону тимчасова заборона на застосування у справах про банкрутство Державних підприємств судової процедури санації та судової процедури ліквідації не є підставою для закриття на підставі статті 90 КУзПБ провадження у справах про банкрутство Державних підприємств.
Член Науково-консультативної ради
при Верховному Суді
кандидат юридичних наук
Беляневич В.Е.
Член Науково-консультативної ради
при Верховному Суді
доктор юридичних наук, професор
Беляневич О.А.
[1] В пояснювальній записці до законопроекту в обґрунтування необхідності прийняття нової редакції закону наводились такі аргументи: «Соціально – економічна ситуація в Україні вимагає кардинального прискорення проведення реформування економіки, управління державною власністю. Враховуючи те, що понад 90% державних активів введено в експлуатацію 50–150 років тому, затримка з приватизацією цих об’єктів призводить до їх подальшого руйнування, зниження інвестиційної привабливості. Відсутність джерел потрібних для модернізації виробництва інвестицій впливає на конкурентоспроможність державних підприємств, неефективне управління доводить їх до банкрутства. Проект Закону України «Про приватизацію державного майна» (далі – проект Закону) спрямовано на вирішення проблемних питань, які перешкоджають прискоренню процесів приватизації, спрощення процедури приватизації об’єктів державної власності та скорочення термінів її проведення, можливість визначення ціни об’єктів приватизації платоспроможним попитом, посилення захисту прав інвесторів».
[2] Скоріш за все тут помилково вжито слово «поширюватись» замість процесуального терміну «порушуватись», з процесуальної дії «порушення провадження у справі», хоча в сучасних процесуальних законах застосовується термін «відкриття провадження у справі».
[3] Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 8-е изд. - М.: Н.К. Мартынов, 1909. С. 343-344 с.
