Законопроєкт 5707 про правотворчу діяльність: правовий популізм чи позитив для правової системи України?

  Законодавча політика в Україні усе більше сповзає у правовий популізм.

  Типовий приклад – законопроєкт 5707 про правотворчу діяльність.

  Здавалося б гарна ідея – взяти і упорядкувати правотворчу діяльність. Гарно звучить і при поверхневому розгляді підтримується запитанням: а чому б і ні?!

  Але процеси правотворчості є настільки багатогранними, впираються на такі глибинні властивості права як такого, мають стільки специфічних сфер та настільки пов’язані із правовими традиціями, правосвідомістю та правозастосуванням, що намагання формалізувати відповідні процеси у законі завжди несуть величезний ризик спотворення та дестабілізації існуючого правового порядку без шансу запропонувати альтернативу.

  Без шансу, тому що сам по собі інструментарій закону є недостатнім для обрання змісту та форми правотворення.

  Перша концептуальна проблема виникає у тому, що закон є лише одним із джерел права, а тому за своєю природою не може охопити всі сфери правотворчості. Згадаємо з курсу теорії права, що такими джерелами, окрім законодавства, також є нормативні договори, ділові звичаї, судова практика, нарешті, правова доктрина. Держава в особі Верховної Ради просто не може привласнити собі право творити право. І навіть якщо вона і спробує це зробити, виникне мертвий закон, що суперечитиме Конституції та принципам права. Не випадково, змінами до Конституції в 2016 році було виключено з засад правосуддя принцип законності, який підпорядковується принципу у верховенства права. Не кажучи вже про те, що є природнє право, є сфера саморегулювання, яке вписується в конституційні принципи різноманітних прав людини та основоположних свобод, є конституційні повноваження органів влади та інші відносини, у які закон не завжди має право «суватися».

  Виходячи із цих концептуальних міркувань Верховна Рада може врегульовувати «законотворення» або «законодавствотворення». Але ніяк не правотворення.

  Друга, не менш важлива проблема полягає у слабкості закону як регулятора суспільних відносин в умовах засилля популізму, правової доцільності та олігархічного лобізму.

  Дуже часто, особливо в Україні, закони приймаються по «праву сильного», не дивлячись на потреби послідовності законодавчої політики, стратегії суспільного розвитку, чи навіть прямі законодавчі приписи.

   Взяти за приклад голосування за так званий закон «про олігархів», який не лише був ухвалений з грубими суперечностями у правках, що поставило питання про його переголосування, але й з-за безпрецедентного для принципу верховенства права процедури, коли правки опозиційних парламентарів не були оголошені та обговорені у залі. Опозицію просто виключили з процедури обговорення закону. Для просування такої процедури були використані ніби положення закону (Про регламент Верховної Ради України), але прочитані у спосіб, що явно несумісним з принципами демократичної держави. Ясно, що в цих умовах очікувати від іншого закону, призваного впорядкувати «привила правотворчості» є доволі наївним кроком, що навряд чи додасть закону авторитетності.

  Рівень виконання законів такий низький, що сам по собі дискредитує ідею прийняття нового закону для вирішення існуючих проблем якості законотворчої роботи. Тут можна згадати закон «Про загальні засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», прогресивний механізм якого практично залишається на папері, а численні зміни у закони щодо господарювання вносяться без будь-якої оцінки результативності актів та реальних прогнозів щодо впровадження нових положень.

  Третя, не менш важлива проблема полягає у тому, що законопроєкт 5707 спрямовано не лише власно на врегулювання правотворчої діяльності, але й на відносини з реалізації права, зокрема на правозастосування. На цю обставину в першу чергу звернуло увагу Головне науково-експертне управління Верховної Ради України: «виходячи з назви законопроекту та розуміння правотворчості, зокрема і за змістом проекту (ч. 1 ст. 2), питання реалізації норм права не повинні бути предметом його правового регулювання».

  Правозастосування, в тому числі інтерпретаційна діяльність, далеко виходять за межі законотворення. І це питання сутнісне, яке повною мірою проявляє хибність спроб формалізації процесів реалізації права.

  Спроба виписати у законі, наприклад, правила тлумачення норм права, знаходиться на піку ризиків законопроєкту 5707. Тому що інтерпретаційний диктат може призвести до такого ступеня формалізації та бюрократизації правозастосування, що останнє перетвориться на непосильний тягар для виконання суспільством, призведе до нових підстав оскарження судових рішень й спровокує конфлікти між гілками влади. Останнє викликає особливу тривогу, позаяк законодавча гілка влади диктуватиме судовій гілочці влади як здійснювати інтерпретаційну діяльність.

  Наочний приклад – спроба прописати в законопроєкті про правотворчу діяльність встановити співвідношення спеціальних та загальних актів у контексті змін до загальних актів. Зокрема, у ч. 4 ст. 59 законопроєкту зазначено: «У разі виявлення колізії між загальною нормою, яку прийнято (видано) пізніше, та раніше виданою спеціальною нормою однакової юридичної сили та якщо нова загальна норма змінює чи скасовує регулювання родових відносин, у межах яких діяла спеціальна норма, застосуванню має підлягати пізніше прийнята загальна норма.». Ці положення розвинуті у п. 2 ст. 60 законопроєкту: «У разі наявності колізії між нормативно-правовими актами, що мають однакову юридичну силу, застосовується спочатку темпоральне правило (пізніший нормативно-правовий акт має пріоритет), а потім змістовне (пріоритет має спеціальний нормативно-правовий акт)».

  Тобто виходить, що зміна загального правила, означає зміну спеціального правила?! Наприклад, якщо законодавець змінив загальну норму щодо змісту установчих документів юридичних осіб, але не змінив норму щодо змісту установчих документів політичних партій, для яких діє окремий спеціальний закон, це ж не означає зміну положень щодо змісту установчих документів для політичних партій. Адже ми маємо виходити з презумпції того, що законодавець діє розумно. Нічого не заважало законодавцю внести зміни в спеціальний закон. А якщо цього не зроблено, значить саме це і намагався сказати законодавець законом. Інакше колізійність законодавства презумувалася б, а сфера правозастосування перетворювалося б на суцільне колізійне поле. 

  Перевага темпорального правила перед змістовним суперечить принципу правової визначеності як елементу принципу верховенства права.

  Загальна норма розрахована на всі відносини, крім спеціальної сфери, для якої діє спеціальна норма. Спеціальна норма знаходиться поза межами дії загальної норми, тому абсурдно динаміку зміни загальної норми поширювати на динаміку спеціальної норми. Сама по собі зміна загальної норми не спростовує спеціальну норму. Правило, запропоноване в п. 2 ст. 60 законопроєкту, здатне утворити хаос у правозастосуванні. Фактично, це провокуватиме колізії там, де їх ніколи не існувало.

  Четверта перешкода на шляху дієвості закону про правотворчу діяльність — додаткова невиправдана формалізація правового життя.

  Закон є дуже негнучким по відношенню до права та правозастосування. Передусім закон – це писане державою право. Але правотворення та правозастосування виходять із правових традицій, праворозуміння, правосвідомості та судового розсуду. Не можна окремим законом змінити ці об’єктивні категорії. Так само, як неможливо розписати законом випадки ігнорування неправого закону.

  Поки прийняття законів не буде супроводжуватися ретельним та всебічним їх науковим опрацюванням, поки результативність роботи Верховної Ради не буде оцінюватися за критерієм якості прийнятих законів, поки виконання законів не буде виключати міркування політичної доцільності, а відповідальність за порушення закону і далі матиме вибірковий характер, спроби прийняти черговий закон для забезпечення виконання чинних – це правовий популізм, який консервуватиме деградацію правової системи України.