За яких умов законодавство й судова практика дозволяють визнавати недійсними договори оренди землі?
Хоча кілька років тому законодавство не визначало правил проведення земельних торгів, суб’єкти господарювання активно отримували бажані ділянки. У деяких випадках для цього проводився аукціон, в інших — ні. Виникають запитання: в яких випадках ці договори можна розривати та що із цього приводу думають у судах?
Позиція касаційної інстанції
До прийняття у 2012 р. закону «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо порядку проведення земельних торгів у формі аукціону» правила продажу ділянок були прописані досить умовно. Так, ч.5 ст.137 ЗК встановлювалося, що «земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом», але відповідного акта не існувало.
Для подолання невизначеності обласні ради затверджували тимчасові порядки передання земельних ділянок в оренду на конкурсних засадах. Утім, очевидно, виконання таких порядків не було обов’язковим, адже жоден підзаконний акт замінити закон не міг.
Як наслідок, були непоодинокими випадки укладення договорів оренди земельних ділянок місцевими радами чи державними адміністраціями без проведення аукціону, що в подальшому призводило до позовів прокуратури про визнання таких договорів недійсними.
Цю проблему варто розглянути, врахувавши практику Вищого господарського суду.
Так, у своїй постанові у справі від 13.11.2013 №13/17/5022-675/2012 ВГС визнав наявність підстав для визнання договору оренди недійсним з огляду на те, що сільська рада скасувала своє попереднє рішення, на підставі якого було укладено спірний договір оренди. Це, на думку суду, свідчить про порушення процедури, передбаченої ст.124 ЗК, та є підставою для визнання спірного договору недійсним.
Водночас, приймаючи постанову від 4.04.2012 у справі №5023/7398/11, ВГС зазначив: установлення судами попередніх інстанцій обставин щодо скасування адміністрацією власного розпорядження, на підставі якого вже укладено спірний договір оренди земельної ділянки, не є достатньою підставою для визнання такого договору недійсним за відсутності встановлення обставин визнання вказаного розпорядження недійсним (незаконним) у судовому порядку, які сторонами в даній справі не доводилися.
У постанові від 22.10.2013 у справі №5017/3704/2012 суд касаційної інстанції відмовив у задоволенні позову про визнання недійсним та скасування договору оренди землі, вказавши, що договір оренди укладається на виконання рішення органу місцевого самоврядування чи виконавчої влади й без скасування таких рішень у встановленому законом порядку відсутні правові підстави для визнання відповідних договорів недійсними.
Отже, ВГС у своїх постановах здебільшого акцентує увагу на тому, що договір оренди земельної ділянки державної чи комунальної власності може бути визнаний недійсним з підстав незаконності передання в оренду лише за умови визнання недійсним з моменту прийняття рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання в оренду цієї ділянки, що є підставою для укладення оспорюваного договору.
Одночасно не є стійкою позиція суду щодо можливості органу державної влади чи місцевого самоврядування скасувати своїм новим рішенням попереднє.
У межах закону
Для того щоб розібратись у цьому питанні, необхідно проаналізувати законодавство. У ч.1 ст.124 ЗК закріплено положення, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст.122 цього кодексу. Відповідно до ч.2 зазначеної статті передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, установлених чч.2 і 3 ст.134 цього кодексу. У ч.2 ст.16 закону «Про оренду землі» встановлено аналогічні положення щодо укладення договору оренди землі.
Отже, в ЗК й законі встановлено, що передача земельних ділянок в оренду здійснюється у два способи: на підставі рішення відповідного органу або на підставі рішення та при наявності аукціону. Рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування достатньо у випадках, передбачених чч.2 і 3 ст.134 ЗК. У всіх інших випадках необхідно проводити аукціон.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
Згідно з ч.4 ст.11 Цивільного кодексу у «випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов’язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування».
Отже, місцева рада чи місцева адміністрація, приймаючи рішення й передаючи в оренду земельну ділянку без проведення аукціону, діють поза межами наданих їм законодавством повноважень (крім випадків, коли аукціон не проводиться відповідно до законодавства).
У ч.1 ст.215 ЦК встановлено, що підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, установлених чч.1—6 ст.203 цього кодексу. Однією з них є вимога щодо наявності необхідного обсягу цивільної дієздатності.
Відповідно до ч.1 ст.207 Господарського кодексу «господарське зобов’язання, що… укладено учасниками господарських відносин з порушенням хоча б одним з них господарської компетенції… може бути на вимогу однієї із сторін або відповідного органу державної влади визнано судом недійсним повністю або в частині».
Укладення договору оренди земельної ділянки без додержання всіх передбачених законом процедур саме й слід розглядати як порушення уповноваженою особою господарської компетенції.
Укладення договору оренди землі тільки за умови попереднього проведення аукціону є законним обмеженням господарської компетенції органу місцевого самоврядування. Адже в ЗК міститься вичерпний перелік випадків, коли проведення аукціону не є обов’язковим. Якщо жоден з таких випадків не відповідає меті взяття в оренду земельної ділянки, вбачається, що орган місцевого самоврядування чи державна адміністрація, прийнявши рішення про передачу земельної ділянки в оренду й уклавши відповідний договір без проведення аукціону, перевищили обсяг своєї компетенції, встановленої законодавством.
Лихі наміри
Пленум ВГС у п.3.7 постанови «Про деякі питання визнання правочинів (господарських договорів) недійсними» від 29.05.2013 №11 зазначив, що необхідною умовою для визнання господарського договору недійсним як такого, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства, є наявність наміру хоча б в однієї зі сторін щодо настання відповідних наслідків. Наявність такого
наміру в сторони означає, що вона, виходячи з обставин справи, усвідомлювала, або повинна була усвідомлювати, протиправність договору й суперечність його мети інтересам держави й суспільства та прагнула або свідомо допускала настання протиправних наслідків.
При цьому при укладенні договору оренди землі резюмується, що сторони знають та усвідомлюють, або повинні усвідомлювати, відповідні вимоги ЗК.
Видається, що такий стан справ свідчить про наявність у сторін наміру щодо порушення встановленого законодавством порядку укладення договору оренди землі, на підставі якого відбулося незаконне користування земельною ділянкою разом з незаконним обмеженням інших осіб у користуванні нею. Відсутність закону, яким було б установлено порядок проведення аукціону, не є підставою для передання землі в оренду без аукціону.
Відповідно до ч.2 ст.6 закону «Про оренду землі» «у разі набуття права оренди земельної ділянки на конкурентних засадах підставою для укладення договору оренди є результати аукціону».
Конституційний Суд у своєму рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин», такий підхід породжує в громадян упевненість у тому, що їхнє теперішнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абз.2 п.5 мотивувальної частини рішення КС від 13.05.97 №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їх виконання, тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Прийняте органом місцевого самоврядування рішення щодо погодження передачі земельної ділянки й укладення договору оренди земельної ділянки є актом одноразового застосування, пов’язаним з реалізацією прав та охоронюваних законом інтересів орендаря. Безпосереднім свідченням наявності зазначених прав та інтересів є укладений договір оренди, реєстрацію якого проведено в установленому законодавством порядку.
Орган місцевого самоврядування не може змінити чи скасувати своє попереднє рішення, якщо воно є актом одноразового застосування, а відповідно до приписів цього рішення було укладено договір оренди земельної ділянки й орендар заперечує проти його зміни чи скасування.
Водночас рішення органу місцевого самоврядування щодо зміни, скасування, визнання нечинним тощо свого попереднього акта ненормативного характеру є законним і дійсним до встановлення протилежного факту судом.
До єдиної позиції
Аналіз наведених норм свідчить, що визначальним у правовідносинах, пов’язаних із наданням ділянки в оренду, є волевиявлення власника землі або особи, яка нею розпоряджається від його імені, здійснене у формі відповідного рішення, яке в подальшому реалізується шляхом оформлення договору оренди, укладеного на підставі відповідного рішення в порядку, передбаченому законодавством.
Утім, дійсність чи недійсність договору оренди не може залежати лише від дійсності чи недійсності акта органу місцевого самоврядування, на підставі якого уповноваженим представником було укладено договір оренди з орендарем. Інакше кажучи, невідповідність договору оренди, його змісту, порядку укладення, господарської компетенції та цивільної правоздатності сторін вимогам законодавства є прямою підставою для визнання договору недійсним.
Орган місцевого самоврядування чи державної влади, укладаючи договір оренди, вступає в господарські правовідносини й діє саме як суб’єкт господарювання. Адже не може дійсність договору залежати лише від актів органу однієї зі сторін чи наявності повноважень на його укладення.
Крім того, має бути враховано, що відповідно до ч.2 ст.4 Господарського процесуального кодексу «суд не застосовує акти державних та інших органів, якщо ці акти не відповідають законодавству». Таким чином, не може визнаватися обов’язковою підставою визнання недійсним правочину, укладеного органом місцевого самоврядування на підставі певного акта, визнання цього акта незаконним. Останній не підлягає застосуванню при вирішенні спору.
Отже, відмова господарських судів у задоволенні позовних вимог на підставі посилання на невирішення питання про недійсність певного акта органу місцевого самоврядування є не чим іншим, як прихованою відмовою від правосуддя, що суперечить положенням ст.55 Конституції про право на судовий захист.
Звернення з вимогою про визнання незаконним (нечинним) акта органу місцевого самоврядування є правом, а не обов’язком особи. Разом з тим судові органи мають застосовувати акти вищої юридичної сили, не враховуючи незаконних положень підзаконного акта.
Орган місцевого самоврядування чи державна адміністрація, укладаючи договір оренди земельної ділянки без проведення аукціону, виходять за межі наданої їм законодавством компетенції. Крім того, наявність наміру сторін договору вийти за межі закону призводить до незаконного користування землею. Така ситуація свідчить також про суперечність мети договору оренди інтересам держави й суспільства (ч.3 ст.228 ЦК, ст.207 ГК). Це додатково підтверджує можливість визнання договору оренди недійсним у судовому порядку й не ставить це в залежність від розгляду спору про недійсність (незаконність) акта органу місцевого самоврядування.
На підставі проаналізованої судової практики та всього викладеного можна дійти таких висновків.
Договір оренди землі підлягає укладенню після проведення аукціону, крім випадків, установлених законодавством. Порушення цих вимог закону є порушенням органом місцевого самоврядування чи державної адміністрації господарської компетенції під час укладення договору оренди.
Такий договір може бути визнано недійсним на підставі порушення органом державної влади чи місцевого самоврядування обсягу його господарської компетенції на підставі стст.207 ГК і стст.203, 215, 228 ЦК. Відсутність преюдиціального рішення про визнання незаконним (недійсним) акта органу місцевого самоврядування, який став підставою для укладення оскаржуваного договору оренди землі, не впливає на можливість визнання правочину недійсним. Утім, установлена під час судового розгляду суперечність такого акта закону дозволяє вирішити питання про недійсність договору, укладеного на його підставі.
Одну зі згаданих у цій публікації постанов ВГС нещодавно було оскаржено до Верховного Суду, тому невдовзі ми маємо отримати рішення, яке встановить позицію найвищого судового органу щодо можливості визнання недійсними відповідних договорів оренди землі.
Закон і бізнес. – №23 (1165) 07.06—13.06.2014