Воєнна економіка: потреба нагальних організаційно-правових заходів

  Агресія російської федерації проти України, що переросла у повномасштабний збройний напад, та проголошення в Україні 24 лютого 2022 року воєнного стану примушують правознавців формувати правовий порядок денний перебудови економіки на воєнні рейки. Хоча у березні 2022 року Міністр оборони України заявив: «Економіка переведена на військові рейки»… «Заводи та фабрики продовжують роботу, виконують військове замовлення.. [1], - реальний стан речей навіть на середину червня 2022 року доводить відсутність системної побудови економіки мобілізаційного типу.

  Попри загальну правильність посилу представників влади, державного замовлення та рекомендацій виробничому сектору явно недостатньо для побудови економіки воєнного типу в поточній ситуації руйнівного зовнішнього впливу агресора на її зміст та перспективи, блокування транспортних коридорів, знищення інфраструктури та окупації територій.

  Економіка воєнного типу, не дивлячись на збереження елементів ринкових відносин, істотно відрізняється від економіки мирного часу. Дійсно, якщо порівнювати економіку США періоду II Світової війни та економіку Великої Британії цього періоду, то можна помітити істоті відмінності. Економіка США майже не була піддана руйнуванням, захопленням, зовнішньої дезорганізації. Чого не можна сказати про економіку Великої Британії. Економіка США в цей період по суті була економікою воєнного сприяння, максимально орієнтованою на потреби виконання оборонних замовлення та забезпечення збройних сил, що природньо відображало здатність загальноринкових механізмів за гнучкої державної підтримки безперешкодно виконувати основні функції виробництва в умовах війни.

  Цих механізмів було явно недостатньо для Великої Британії, яка під час ІІ Світової війни, особливо в її перший період, фактично опинилася в транспортній облозі, була піддана значним руйнуванням, розриванню виробничих ланцюгів, загибелі працівників та інших жахів безпосередньої агресії нацистської Німеччини. Саме під тиском цих обставин, які дуже нагадують умови, в яких опинилася економіка України в 2022 році, в 1939-1945 роках Велика Британія була вимушена запровадити жорстке державне регулювання економіки, що супроводжувалося прямим регулювання фінансової, виробничої, продовольчої, трудової та інших сфер суспільних відносин. Зокрема, відзначається, що «Під час мобілізації у Другій світовій війні Велика Британія була перетворена з переважно вільної ринкової економіки на планову економіку. Збільшення державного контролю над економікою було необхідним для подальшої війни» [3].

  Методологічний фундамент воєнної економіки Великої Британії часів ІІ Світової війни багато у чому ґрунтувався на роботах відомого економіста Дж. Менарда Кейнса, зокрема його роботі «Як платити за війну» (How To Pay For The War) [7]. В основі цього підходу: повна зайнятість, направлення всіх ресурсів на збільшення виробництва, зменшення приватного споживання та перенаправлення ресурсів на військові потреби, жорсткий контроль інфляції та цін.

  Про це свідчать численні правові акти Воєнного кабінету. Під час війни у Британії були посилені всі види оподаткування, збільшуючи доходи бюджету, але також зменшуючи інфляцію. Були створені більш ефективні методи збору, зокрема Pay As You Earn (PAYE). Уряд також запровадив схеми заощаджень, які допомогли зменшити попит на витратні матеріали. Державний контроль за економікою забезпечував ефективне задоволення зростання попиту на виробництво. Необхідно було також контролювати інфляційний тиск, який супроводжував війну, для підтримки стабільного існування суспільства. Втручання держави було очевидним у плануванні, прямому контролі промисловості, розподілі ресурсів, субсидіях та нормуванні. Уряд контролював фабрики королівських ордонансів, які виробляли боєприпаси і на початку війни взяли під контроль залізниці та порти. Міністерство військового транспорту взяло на себе далекі автомобільні перевезення, хоча в цілому виробництво залишилося у приватних руках. Уряд використовував розподіл ресурсів через обмеження замовлень на постачання для керівництва промисловістю. В одних галузях «ядерні» фірми поглинали інші, скорочуючи виробництво необхідних товарів і скорочуючи цивільний сектор. Це супроводжувалося масовим розширенням військового сектору. В основі економіки воєнного типу було покладено перерозподіл трудових ресурсів в найбільш важливі сектори економіки. Втручання держави полягало у жорсткому плануванні, прямому контролі промисловості, розподілі ресурсів, субсидіях та нормуванні [4].

  Економічна та правова політика української влади перших місяців широкомасштабної війни з московським агресором виявила численні економіко-правові коливання та відсутність прогнозованого вектору розвитку з урахуванням усіх тягот війни. Зокрема, отримала поширення хибна думка податкових послаблень: «держава має адаптувати податкове навантаження і податкові правила до воєнних умов, для сприяння виживанню бізнесу в умовах війни» [2].

  Якщо аналізувати відповідні кроки політичного керівництва України, то по крупицям можна виділити кроки у бік побудови економіки, здатної забезпечити всі потреби оборони. Скоріше виділяються плани щодо післявоєнного відновлення країни, ніж до побудови воєнної економіки мобілізаційного типу.

  Крім згадуваного вище радикального зменшення податків, після введення воєнного стану в Україні лібералізувалися трудові відносини, вводилося та скасовувалося державне регулювання цін на паливо, нещодавно було різко підвищено облікову ставку НБУ, висловлена думка урядовцями про відновлення довоєнного рівня оподаткування, але про скорочення державних службовців та підвищення їх зарплати... Тобто маємо різноспрямовані вектори розбудови економіки, не завжди орієнтовані на економіку мобілізаційного типу.

  На противагу цьому, під час Другої світової війни уряди Великій Британії та США змушені підвищити податки. Навіть у США, де економічна ситуація була набагато краще. Зокрема, кількість домогосподарств у США, які сплачували податок на доходи, виросла з 4 мільйонів у 1939 році до 50 мільйонів у 1945 році. Окрім розширення податкової бази, адміністрація Рузвельта підвищила податкові ставки; при цьому ставка для найвищих рівнів доходу сягала 90%. Проте навіть цього колосального збільшення податкових надходжень виявилося недостатньо. Федеральна резервна система (центральний банк США) не лише друкувала гроші для безпосереднього придбання державних боргових цінних паперів, а й утримувала процентні ставки на низькому рівні, щоб мінімізувати витрати на обслуговування державного боргу [5]. З метою забезпечення швидких і стабільних поставок уряд США перейшов від тендерних контрактів до прямих переговорів. Щоб знизити ризик інвестицій під час війни для бізнесу, уряд використовував контракти, що передбачають оплату виробничих витрат плюс премії (cost-plus contracts). Уряд віддавав великі, складні замовлення великим фірмам, оскільки вони мали більше організаційного капіталу та з більшою ймовірністю могли виготовити продукцію [6].

  Для побудови воєнної економіки має бути системно перероблене законодавство України, вдосконаленням режиму воєнного стану та підпорядкуванням Урядових дій завданням воєнного командування.

  Як справедливо зауважується, Україна не може сліпо копіювати стратегії часів Другої світової війни, але багато уроків із того часу (мобілізація, централізація, зосередженість на захисті постачання та виробничих ліній, масове виробництво тощо) є актуальними, в тому числі у контексті повернення податків, які було скасовано після початку повномасштабної війни. Адже війна на виснаження з порожнім бюджетом неможлива [6].

  В організаційно-правовому плані це означає вдосконалення та розвиток Закону України «Про режим воєнного стану».

  Закон виокремлює певні регулятивні повноваження владних структур, що можуть впливати на сфері господарювання і відповідну структуру економіки:

  - запровадження трудової повинності для працездатних осіб, не залучених до роботи в оборонній сфері та сфері забезпечення життєдіяльності населення і не заброньованих за підприємствами на період дії воєнного стану з метою виконання робіт, що мають оборонний характер, а також ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, які виникли в період дії воєнного стану, та залучення їх в умовах воєнного стану до суспільно корисних робіт, що виконуються для задоволення потреб військових формувань, правоохоронних органів і сил цивільного захисту, забезпечення функціонування національної економіки;

  - використання потужностей та трудових ресурсів підприємств, установ і організацій усіх форм власності для потреб оборони, змінення режиму їхньої роботи, запровадження інших змін виробничої діяльності;

  - примусове відчуження майна, що перебуває у приватній або комунальній власності;

  - регулювання роботи постачальників електронних комунікаційних мереж та/або закладів культури та засобів масової інформації;

  - встановлення особливого режиму у сфері виробництва та реалізації лікарських засобів, які мають у своєму складі наркотичні засоби, психотропні речовини та прекурсори, інші сильнодіючі речовини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України;

  - запровадження нормованого забезпечення населення основними продовольчими і непродовольчими товарами.

  Усі інші повноваження меншою мірою впливають на структуру економічних відносин в умовах воєнного стану, але й названі не можуть повною мірою задовольнити потреби побудови воєнної економіки. 

     Зокрема, повноваженням держави «використовувати потужності та трудові ресурси підприємств …» не кореспондує адекватний механізм реалізації.

  Як відомо, економіка існує за об’єктивними законами руху грошей та товарів. «Використання потужностей та трудових ресурсів» вимагає щонайменше планування, інформаційного обміну, усунення розбіжностей, компенсації та гармонізації з механізми державних закупівель (замовлень, реквізицій) й відшкодування завданих збитків. За відсутності такого механізму відповідні положення є мертвими, не здатними до того, аби забезпечувати функціонування економіки воєнного типу на сталій та прогнозованій основі.

  Досвід ринкових економік ІІ Світової війни доводить, що уряди навіть були вимушені обмежувати й нормувати споживання, аби вивільнити ресурси для забезпечення воєнної економіки. Наприклад, у період між 1943 і 1945 роками американські споживачі не могли купувати нові автомобілі [6].

  На жаль, тут маємо констатувати неготовність суспільства сприймати заходи, необхідні для побудови воєнної економіки. Це є певним продовженням руйнівного несприйняття вірогідності повномасштабної війни з РФ як такої, деморалізуючого психологічного чинника «втоми від війни», відсутності традицій трансформації горизонтальних господарських зв’язків у вертикальні, недостатності повноважень та репресивних методів примусу військових адміністрацій до такої трансформації й підпорядкування цивільної сфери воєнному командуванню. Але це не означає, що відповідну роботу не потрібно проводити. І починати її потрібно негайно, включно з вдосконаленням відповідного нормативно-правового регулювання.

  Звертає на себе увагу, що національне законодавство тривалий час фактично «пацифікувалося», коли не лише, наприклад, були ліквідовані військові суди, які здатні на спеціалізованій основі здійснювати професійне правосуддя у питаннях військової справи, але й значно ослаблювалася спроможність господарського законодавства забезпечувати потреби економіки в умовах воєнного стану. Зокрема, Законом України № 3205-IV від 15.12.2005 були виключені з Господарського кодексу України положення ч. 4. ст. 13: «У випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами, Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади можуть встановлювати державні завдання, що є обов'язковими для суб'єктів господарювання». Замість того, аби розробити положення, що мали б передбачати організаційно-майновий алгоритм взаємодії органів державної влади та суб’єктів господарювання в умовах воєнного стану, держава взагалі відмовилася від цього інститут, здатного перетворювати державну політику у цій сфері в результат посилання обороноздатності та ефективності використання обмежених ресурсів.

  На відміну від державного замовлення державні завдання є обов’язковими для усіх суб’єктів господарювання незалежно від форми власності. У цьому разі не самостійне визначення прибутковості проєкту, а мінімальні премії (норми прибутковості), мають забезпечувати досягнення максимального виробничого оборонного ефекту за мінімальні державні капіталовкладення.

  Не менш важливого значення слід приділити державній службі. Під час війни функції держави зростають, а тому чиновників об'єктивно має бути більше. Тому думки про можливість скорочення державних службовців [8]. під час війни слід рішуче відкинути. Фактично за рахунок держави мають закриватися всі прогалини ринкових механізмів та забезпечуватися зайнятість населення і колосальні воєнні потреби (виробництво амуніції, сухпайків, боєприпасів, будівництво укріплень, відновлення руйнувань, охорона територій, опікування біженцями та переміщеними, пораненими та загиблими, вирішення проблем логістики та зберігання, реквізиція необхідного для оборони майна, його облік, патріотична пропаганда тощо).

  Питанням побудови воєнної економіки слід приділити першочергового характеру. Наявні та перспективні кроки у цій сфері мають бути активніше задіяні, в тому числі з урахуванням досвіду побудови воєнної економіки в США та Британії часів ІІ Світової війни, з метою прискореного спрямування діяльності господарюючих суб’єктів та населення на потреби воєнного господарства.

Список використаної літератури:

1. Рєзніков О. 10 днів 4 години 20 хвилин – 244 години Україна бореться за увесь світ. URL: https://www.facebook.com/reznikovoleksii/posts/361573829312308

2. Оносовський Д. Податки під час війни: що змінилося для бізнесу URL: https://biz.ligazakon.net/analitycs/211250_podatki-pd-chas-vyni-shcho-zmnilosya-dlya-bznesu

3. Economy and the Second World War: The Cabinet Papers: URL: https://www.nationalarchives.gov.uk/cabinetpapers/themes/control-industry-production.htm

4. Control of industry and production : The Cabinet Papers: URL: https://www.nationalarchives.gov.uk/cabinetpapers/themes/control-industry-production.htm

5. Lee Ohanian, 1997. «The Macroeconomic Effects of War Finance in the United States: World War II and the Korean War,» American Economic Review 87(1), ст. 23- 40

6. Городниченко Ю. Воєнна економіка. П’ять уроків Другої світової для України https://nv.ua/ukr/opinion/rosiya-vede-viynu-na-visnazhennya-do-chogo-gotuvatisya-ukrajini-novini-ukrajini-50237566.html

7. How to Pay for the War. by J. M. Keynes Review by: F. A. Hayek. The Economic Journal Vol. 50, No. 198/199 (Jun. - Sep., 1940), pp. 321-326

8. Алюшина Н. На держслужбовців чекають скорочення https://profpressa.com/news/na-derzhsluzhbovtsiv-chekaiut-skorochennia