СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНКУРЕНТНОЇ ПОЛІТИКИ І ПРАВА
Конкурентне право

СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНКУРЕНТНОЇ ПОЛІТИКИ І ПРАВА

31.12.2021
~19 хв. на читання
БАКАЛІНСЬКА ОЛЬГА ОЛЕГІВНА

СУЧАСНІ ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНКУРЕНТНОЇ ПОЛІТИКИ І ПРАВА

  Конкуренція створює умови вільного вибору товарів, робіт і послуг, реалізації потреб і інтересів як учасників конкурентного змагання, так і споживачів, а природне прагнення до перемоги зумовлює застосування окремими суб’єктами господарювання недружніх або недобросовісних методів конкурентної боротьби, що мають своїм наслідком обмеження чи істотне погіршення умов здійснення конкурентного змагання. Тому виникає потреба регулюючого впливу на конкуренцію з боку держави, завдання якої полягає, з одного боку, в стимулюванні приватної ініціативи (інтересу), а з іншого – у встановленні умов, за яких досягнення (реалізація) такого інтересу попередить або мінімізує можливу шкоду суспільству, державі, споживачам, довкіллю тощо[1]. При цьому держава, як самостійний суб’єкт економічних відносин, є носієм загальних економічних інтересів та реалізує їх, а всі інші економічні суб’єкти — носіями приватних економічних інтересів. Інша суттєва відмінність держави як економічного суб’єкта, що випливає з попередньої, полягає в тому, що всі інші економічні суб’єкти є власниками тих чи інших засобів виробництва і метою своєї діяльності вважають отримання прибутку, що виступає формою реалізації їхньої власності. Головне ж призначення держави як економічного суб’єкта не отримання прибутку від власності, а регулювання діяльності всіх інших економічних суб’єктів. Саме в цьому регулюванні полягає економічна діяльність держави. Це регулювання посідає особливе місце, зумовлене властивостями, притаманними лише йому, поміж яких називають такі характерні риси, як владність впливу, поширення на все населення, системність, тощо [2]. Одним з провідних напрямів державної економічної політики згідно зі ст. 10 ГК України є антимонопольно-конкурентна політика, спрямована на створення оптимального конкурентного середовища діяльності суб’єктів господарювання, забезпечення їх взаємодії на умовах недопущення проявів дискримінації одних суб’єктів іншими, насамперед у сфері монопольного ціноутворення та за рахунок зниження якості продукції, послуг, сприяння зростанню ефективної соціально орієнтованої економіки.

  Необхідність державного регулювання конкуренції пояснюється її соціальною значущістю в економіці. Конкуренція розглядається як форма реалізації приватної ініціативи та свободи особистості в економіці. Проте виникнення в середовищі фірм і компаній в результаті реалізації фундаментальних свобод індивіда феномена нелегітимної приватної влади, мета якої протилежна цим свободам, є небезпекою, з якою варто боротися. Оскільки нелегітимна приватна влада окремого суб’єкта господарювання може пригнічувати не тільки економічну свободу інших приватних індивідів, а і збалансованість та неупередженість державних рішень, що піддаються її домінуючому впливу; «... приватна влада в ліберальних демократичних суспільствах розглядається як така, що схильна до зловживання і тому має бути обмежена в такий спосіб, щоб рішення будь–якої приватної особи, яка має вплив на інших осіб, приймалися б тільки зі згоди останніх »[3]. Таким чином, конкуренція розглядається як протиотрута від приватної влади, що є загрозою основам побудови демократичного суспільства. Конкуренція надає змогу досягти соціально справедливого розподілу результатів функціонування економіки. По–перше, вона забезпечує низькі бар’єри входу на ринок, тобто надає можливість кожному використовувати свої знання та вміння в будь–якій галузі та сфері економічної діяльності. По–друге, конкуренція виключає отримання монопольної ренти, а, отже, дозволяє учаснику ринку отримати винагороду, що відповідає його знанням і вмінням.

  Розвиток економічної конкуренції є значним резервом економічного зростання. Також очевидним є той факт, що цей резерв сьогодні використовується неефективно. Розвиток і захист економічної конкуренції є визнаною конституційною цінністю, основою функціонування товарних ринків та ринкової економіки в цілому. Забезпечення розвитку і захисту конкуренції – це питання національної безпеки. Лише в умовах забезпечення і розвитку добросовісної економічної конкуренції можливе економічне зростання, яке відповідає темпам змінних потреб громадян, суспільства та держави. Норми Конституції України не зважаючи на їх пряму дію вимагають формування належної та ефективної системи забезпечення їх реалізації. Такими засобами реалізації мають виступати конкурентна політика і конкурентне право.

  Конкурентна політика – державна політика у сфері розвитку, захисту економічної конкуренції та обмеження монополізму в господарській діяльності; здійснення заходів щодо розвитку та адвокатування конкуренції; забезпечення нейтральності у конкуренції, – яка здійснюється органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, органами місцевої виконавчої влади, а у сфері захисту економічної конкуренції – Антимонопольним комітетом України[4].

  Державна конкурентна політика та конкурентне право мають розвиватися у системному зв’язку та взаємопроникненні. Вона має визначальний вплив на розвиток правового забезпечення підтримки і захисту конкуренції та повинна узгоджуватися з стратегічним вектором розвитку держави.

  В Україні держава (в особі органів державної влади і органів адміністративно–господарського управління і контролю) завжди активно втручалась в діяльність суб’єкта господарювання, ніколи не виступаючи в якості стороннього спостерігача або арбітра. При цьому використовувався досить різноманітний інструментарій, що включає широкий набір як економічних методів, так і адміністративних важелів[5]. Роль держави в ринковій економіці полягає, по–перше, у вирішенні тих проблем, що непосильні і непідвласні конкурентному ринку, по–друге, у створенні умов для ефективної роботи ринкового механізму і забезпеченні його збереження[6]. Негативною тенденцією державного регулювання останніх років є зростання кількості випадків, коли особисті інтереси окремих представників влади та олігархів, за рахунок використання заходів контролю та впливу на окремих представників влади, підміняють загальні суспільні інтереси, що призводять як до зловживання владою та негативних економічних наслідків для окремих суб’єктів господарювання та споживачів, так і для суспільства в цілому.

  Відповідно до ст. 18 ГК України держава здійснює антимонопольно–конкурентну політику та сприяє розвиткові змагальності у сфері господарювання на основі загальнодержавних програм, що затверджуються Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Державна політика у сфері економічної конкуренції, здійснюється уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Метою конкурентної політики є захист добробуту споживачів за допомогою підтримки високого рівня конкуренції на ринку. Конкуренція має вести до зниження цін, розширення вибору товарів, технологічних інновацій, і все це – в інтересах споживача.

  Державна політика у сфері економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності та захисту суб’єктів господарювання і споживачів від недобросовісної конкуренції здійснюється уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Уповноважені органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні здійснювати аналіз стану ринку і рівня конкуренції на ньому і вживати передбачених законом заходів щодо упорядкування конкуренції суб’єктів господарювання. Центральне місце в системі органів державного регулювання і захисту економічної конкуренції обіймає Антимонопольний комітет України та його територіальні відділення.

   Разом з цим органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб’єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб’єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. У разі порушення цієї вимоги органи державної влади, до повноважень яких належить контроль та нагляд за додержанням конкурентного законодавства, а також суб’єкти господарювання можуть оспорювати такі акти в установленому законом порядку.

  Аналізуючи сучасний стан державного регулювання економічної конкуренції в Україні та тенденції розвитку конкурентного законодавства дозволяє нам визначити низку чинників, які істотно впливають як на стан так і на розвиток конкурентної політики та конкурентного законодавства, зокрема це: процеси глобалізації та лібералізації торгівлі, відкриття ринків для іноземної конкуренції, реформування окремих сфер економіки в державі (енергетика, транспорт, земля та ін.), економічні та політичні наслідки агресії РФ на сході України, а також наслідки світової пандемії COVID 19.

  Нормативна основа змін в конкурентній політиці та конкурентному праві України визначається Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, що є частиною національного законодавства України, Планом адаптації чинного законодавства до вимог Угоди, обґрунтованими та підтриманими на рівні законотворчої процедури потребами докорінних змін в конкурентному законодавстві, які б забезпечили його адекватність вимогам часу та сучасному рівню господарських відносин в країні та світі, формуванню чіткої нормативної бази, оптимізації процесів та процедур, зменшення дискреції в діяльності Антимонопольного комітету України, а також непоодинокими спробами декодифікації господарського законодавства, які не тільки значно погіршують стан конкурентного середовища в Україні, а й підривають засади функціонування правової системи України такі як правова визначеність, прогнозованість та верховенство права. З огляду на це, ми дійшли до висновку, що в Україні має бути розроблена та реалізована державна програма підтримки і розвитку економічної конкуренції, в основу якої має бути покладена національна економічна доктрина.

  Особливістю державного забезпечення розвитку конкуренції в Україні є, передусім, формування умов для розвитку економічної конкуренції взагалі. Першочергового значення за таких умов набувають заходи зі сприяння, стимулювання і підтримки розвитку конкуренції. Поза сумнівом, роль конкурентної політики не зводиться до застосування конкурентного законодавства до суб’єктів господарювання, що зловживають ринковою владою. Конкуренція може бути послаблена в результаті заходів державної економічної політики, а ринкова влада окремих суб’єктів ринку посилена різними методами втручання держави в ринкові відносини. Тому конкурентна політика зумовлює широку участь антимонопольних органів у виробленні економічної політики держави в цілому або, принаймні, тих її напрямів, які можуть безпосередньо вплинути на конкурентну структуру ринку, ділову практику, господарську діяльність підприємств.

  До стимулюючих слід віднести, перш за все, заходи, спрямовані на збільшення кількості конкурентоспроможних суб’єктів господарювання. При цьому йдеться як про збільшення кількості суб’єктів, що діють на одному ринку, так і про збільшення кількості суб’єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, та незалежних посередницьких структур. Заходи, спрямовані на стимулювання конкуренції, містяться в законодавстві про іноземне інвестування, податковому законодавстві, законодавстві зі сприяння розвиткові малого та середнього бізнесу.

  Підтримці конкуренції сприяє також використання різних форм торгівлі, зокрема біржової; застосування конкурентних способів укладання договорів. Перспективним напрямом державного регулювання є сприяння розвитку економічної конкуренції в сфері внутрішньої торгівлі. Сприяння впорядкуванню торговельної діяльності, розвиткові малого та середнього підприємництва, забезпеченню населення торговельними площами до рівня європейських країн, створенню умов для розвитку конкурентного середовища, залучення інвестицій, підвищення рівня торговельного обслуговування населення та захисту прав споживачів, координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що забезпечить розвиток добросовісної конкуренції на ринку великого рітейлу та дрібного торговельного підприємництва.

  Важливим напрямом підтримки розвитку добросовісної конкуренції в Україні є впровадження конкурентних механізмів у сфері публічних закупівель та державної допомоги суб’єктам господарювання.

  Разом з цим міжнародні експерти відзначають несприятливі умови ведення бізнесу та слабке регуляторне середовище в Україні. Серед безпосередніх причин такого становища можна назвати: (i) низький рівень якості та прозорості законодавства про підприємницьку діяльність; (ii) неналежна та непослідовна імплементація міжнародних договорів; (iii) низький рівень ефективності та прозорості державного управління; (iv) самоправність і непередбачуваність судової системи та слабкі механізми захисту майнових прав.

  Причини, які лежать в основі наявної ситуації: (i) вплив приватних інтересів на державну політику, тобто негативний вплив окремих зацікавлених осіб або груп на державну політику для досягнення своїх цілей за рахунок суспільних коштів; (ii) корупція; (iii) низький рівень обізнаності громадськості; (iv) недостатня політична, адміністративна та бізнес–культура[7]. Все це обумовлює необхідність комплексного вдосконалення не тільки конкурентного, а й господарського, адміністративного та кримінального законодавства з метою забезпечення належних умов для розвитку господарських (конкурентних) відносин, захисту прав і законних інтересів суб’єктів господарювання та споживачів.

  На нашу думку, в Державній стратегії підтримки і розвитку економічної конкуренції мають бути закладені принципи нейтральності конкуренції та інтелектуального державного регулювання конкуренції, що в багатьох державах визначається як «smart регулювання»[8].

  «Інтелектуальне» державне регулювання передбачає управління якістю регуляторних заходів протягом усього циклу від їх розробки, прийняття та реалізації та (у разі потреби) скасування, іншими словами — повного циклу інституційних технологій. Цикл включає (в найбільш загальному вигляді) наступні етапи: розробка нового законодавства, його застосування, контроль/нагляд за застосуванням законодавства; оцінка ефективності його застосування; обґрунтована зміна законодавства (включаючи ведення/скасування норм). На кожному етапі проводиться оцінка регуляторного впливу на конкуренцію. У зв'язку з цим інтелектуальність регулювання конкуренції пов'язана з більш інтенсивною опорою на знання, отримані за допомогою спеціальних методів, розвинених у межах різних галузевих та дисциплінарних досліджень (як природничо-наукових, так і гуманітарних).

  Для сфери конкурентної політики принципово важливим є те, що значну частину наслідків для конкуренції має не лише конкурентне законодавство, а й інші галузі законодавства (у сфері промислової політики, митного та податкового регулювання тощо), для яких наслідки регуляторних рішень для конкуренції є скоріше зовнішнім ефектом. Комплексність та багатовекторність конкурентного законодавства не надає можливості обрати лише один вид систематизації його норм. Основним завданням систематизації й уніфікації конкурентного законодавства є створення чіткої та ефективної системи нормативно-правового забезпечення конкурентних відносин. Разом з тим варто враховувати, що норми, спрямовані на забезпечення розвитку і захисту економічної конкуренції, містяться в Конституції України, кодифікованих нормативних актах, в багатьох законах України, підзаконних актах, нормах міжнародних договорів та зобов’язань України. Крім того, істотне значення для розвитку конкурентного законодавства і права мають рекомендаційні роз’яснення і рішення вищих адміністративних та судових органів України.

  Постійне зростання конкурентних правопорушень в Україні, що припиняються антимонопольними органами, вказують не на ефективність їх діяльності порівняно з антимонопольними органами інших країн, а побічно свідчать про те, що в економічній системі наявні структурні та інституційні умови, що призводять до порушень конкурентного законодавства, вплив на які може мати суттєвий результат з погляду на зниження кількості порушень.

  У довгостроковій перспективі найбільший потенціал, з погляду розвитку конкуренції, має запровадження проконкурентного регулювання (і недопущення, де це можливо, регулювання, що завдає шкоди конкуренції). У зв'язку з цим можна умовно виділити кілька рівнів у конкурентній (включаючи антимонопольну) політиці за масштабом потенційного впливу на інтенсивність і якість конкуренції, та запропонувати низку конкретних заходів, які відповідали б принципам «інтелектуального» регулювання.

  Найбільший ефект буде мати, на нашу думку, зміщення акценту на користь впливу на більш «загальний» щабель державного регулювання в сфері економічних відносин – світоглядне переосмислення загальних засад здійснення економічної (господарської) діяльності: з припинення порушень на їх запобігання, та зі спроби примусити об'єкти регулювання до дотримання принципів конкуренції, до створення такого інституційного середовища, яке б не створювало для фірм умови та стимули порушувати ці принципи. Однак ефекти від реалізації цих заходів, як правило, відкладені в часі, та їх складніше кількісно оцінити. Крім того, ефективне припинення порушень конкурентного законодавства також є засобом запобігання, оскільки формує у потенційних порушників очікування щодо розміру та ймовірності настання санкцій.

  За таких умов, пріоритетами інтелектуального державного регулювання мають стати: впровадження корпоративних політик у сфері дотримання вимог конкурентного законодавства (антимонопольний комплаєнс) у співвідношенні з іншими видами ризик-менеджменту; розширення сфери застосування висновків та рекомендацій з боку антимонопольних органів окремим суб’єктам господарювання, розширення сфери застосування правил професійної етики та добросовісної поведінки на ринку на основі співпраці державний орган - суб’єкт господарювання – фізична особа (винахідник, контрагент, споживач)[9]; розробка правил недискримінаційного доступу до обмежених ресурсів. Вдосконалення процедур розслідування та припинення порушень, зокрема за рахунок вдосконалення методики їх виявлення та стандартів економічного аналізу їх наслідків; впровадження практики колективних позовів щодо антимонопольних справ для посилення стримування монополістів; вдосконалення санкцій за порушення конкурентного законодавства; розвиток міжнародного співробітництва щодо забезпечення стримування антиконкурентних та недобросовісних дій з боку нерезидентів[10].

  Другим важливим напрямом державної конкурентної політики має стати узгодження конкурентної політики та політики із захисту об’єктів інтелектуальної власності. Забезпечення конкурентоспроможності економіки України на сучасному етапі розвитку потребує створення та впровадження інновацій. Для цього необхідне прозоре регуляторне середовище, що забезпечує захист прав на результати інтелектуальної діяльності та гарантує новатору – власнику та первинному продавцю прав на результати інтелектуальної діяльності – можливості отримання «інноваційної ренти» як ключового стимулу його діяльності. Крім цього, потребують нормативного закріплення базові засади укладання і виконання угод щодо трансферу технологій з точки зору дотримання норм конкурентного законодавства, оскільки не зважаючи на імплементацію норм Угоди про асоціацію між Україною та ЄС в Україні так і не створений ефективний механізм захисту інтересів авторів та винахідників.

  Наступним напрямом сучасної конкурентної політики України має стати державна політика в сфері природних та державних монополій. На сьогодні в Україні мають бути чітко визначені стратегічні сфери економіки та суб’єкти господарювання, що діють на ринках природних монополій. Вважаємо недостатньо продуманою політикою – «політику відмови від державної власності». Вважаємо, що державна політика в сфері регулювання діяльності природних монополій має враховувати необхідність підвищення ефективності ринкових механізмів ціноутворення на послуги суб'єктів природних монополій; відмову від перехресного субсидування будь-яких груп споживачів товарів та послуг природних монополій (за територіальними або іншими ознаками); відмову від регулювання тарифів та цін на конкурентних (потенційно конкурентних) ринках, суміжних зі сферами діяльності природних монополій; необхідність розвитку торгової та транспортної інфраструктури для конкурентних (потенційно конкурентних) галузей, суміжних зі сферами діяльності природних монополій, зниження адміністративних та технологічних бар'єрів входу на конкурентні (потенційно конкурентні) ринки, суміжні зі сферами діяльності природних монополій; підвищення прозорості публічних закупівель у природних монополій та ін.

  Самостійними напрямами державної конкурентної політики, на нашу думку, є державна політика в сфері публічних закупівель та державної допомоги суб’єктам господарювання.

  Пріоритетами державної політики в сфері публічних закупівель має стати розширення сфер застосування електронних форм розміщення замовлень та відкритих торгів; підвищення ефективності закупівель благ, якість яких складно оцінити як ex ante, так і ex post; розширення кола суб’єктів, що мають право брати участь в торгах та розміщенні замовлень; розширення прецедентного методу при створенні контракту; створення електронних баз даних товарів, робіт, послуг, виробників для різних цілей, пов'язаних із розміщенням публічних та приватних замовлень; перехід до єдиної процедури торгів щодо реалізації державного майна та ресурсів усіх видів, що перебувають у державній власності.

  В сфері правового регулювання державної допомоги суб’єктам господарювання мають бути розроблені методичні рекомендації та регуляторні документи з всіх форм державної допомоги суб’єктам господарювання, показники по кожній з яких мають відображатися у електронних базах даних. Останнім часом, все більшого значення набувають також методики виявлення латентної допомоги та антиконкурентних зговорів, нормативне закріплення процедур оцінки наслідків неправомірної державної допомоги, безпосередня робота з органами державної влади та місцевого самоврядування, зокрема за рахунок впровадження заходів з адвокатування та комплаєнс програм в сфері державної допомоги, вдосконалення системи санкцій за порушення порядку надання та використання державної допомоги.

  Здійснений аналіз основних напрямів державної конкурентної політики дозволяє нам визначити і вектори розвитку конкурентної політики, а також конкурентного законодавства і права. Визначені нами напрями державного регулювання в сфері економічної конкуренції потребують ґрунтовного теоретичного та практичного осмислення з метою створення чіткої та зрозумілої стратегії розвитку конкурентного законодавства і права з урахуванням сучасних проблем і тенденцій державного регулювання економіки як в глобальному, так і в національному вимірі. Окрема увага має бути приділена забезпеченню формування конкурентних умов в стратегічних сферах економіки та суспільного життя, зокрема: в енергетиці, промисловості, будівництві, торгівлі, освіті, охороні здоров’я та ін. Таким чином, стратегія розвитку конкурентної політики та права України має відбуватися в межах загальної економічної політики з урахуванням умов національного та міжнародного поступу.

 

Юридичний журнал "Право України" -2021.- №11

[1] Вінник О.М. Теоретичні аспекти правового забезпечення реалізації публічних і приватних інтересів в господарських товариствах: Дис... док. юрид. наук. – К., 2004. – С. 58–59.

[2] Добровольська В. В. Правові засади державного регулювання підприємницької діяльності: Дис…канд. юрид. наук. – О.: ОНЮА, 2007. – С. 15.

[3] Amato G. Antitrust and the bounds of Power. – Oxford, UK: Hart Publishing, 1997. – Р. 2–3.

[4] Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо конкуренційно-антимонопольну реформу» № 2730 від 14.01.2020 р. // офіційний веб-портал Верховної Ради України: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67870;

[5] Кратко И. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в Российской империи // Проблемы теории и практики управления. – 1996. – № 5. – С. 124.

[6] Экономика: учебник для юристов /Под ред. проф. Д. В.Валового. – М.: Изд-во «Щит-М», 1999. – С. 203.

[7] Opportunities and Challenges for Private Sector Development in Ukraine. – 2014. – Р. 42.

[8] Основные направления защиты и развития конкуренции. / Ред. А. Е. Шаститко,. – М. 2016. – 56 с. – С 12.

[9] Cartels and anti-competitive agreements– [Электронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.oecd.org/daf/competition/cartels/

[10] Pro-competitive Policy Reforms - [Электронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.oecd.org/daf/competition/reforms/