Щодо врахування російської загрози та європейських перспектив у правовому забезпеченні транзитної політики України

Сьогодні особливо гостро перед Україною стоять питання використання усього розмаїття потенціалів географічного, демографічного, економічного та геополітичного характеру для досягнення конкурентних переваг на ринках товарів та послуг й збільшення можливостей для економічного зростання. Не виключенням є й питання використання транзитного потенціалу країни для побудови перспективних транспортних коридорів, позаяк географічне положення України на кордоні Європи та Азії цьому достеменно сприяє. Агресія Росії проти України ввела у відповідну проблематику додаткові складові, що потребують вирішення, адже ускладнено транзит між державами, накладено санкції на низку російських компаній, які підтримали окупацію території України, виявилися заблокованими низка транспортних шляхів східного спрямування.

Розвиток національної транспортної галузі, не дивлячись на це, продовжує виступати перспективним напрямом стимулювання для оновлення вітчизняних доріг, залізничних колій, транспортних розв’язок, готельного бізнесу, сервісної інфраструктури тощо. Заважають цьому розвитку недостатня повнота і стабільність української нормативної бази, відсутність прогнозованої економічної політики щодо розвитку інфраструктури в часи зовнішньої агресії, сподівання щодо припинення якої є досить примарними у найближчий перспективі, фінансово-економічна криза в країні, коли питання розвитку межують з питаннями виживання цілих галузей економіки.

В цих умовах підтримка транспортної галузі економіки, утворення правових стимулів для розвитку транзитного потенціалу, може стати ключовим для активізації всієї економічної системи, набуває характеру об’єкту первинної уваги з боку держави.

До традиційних правових проблем тут додається новий виклик, що зумовлений глобалізаційними процесами та світовою фінансово-економічною нестабільністю. Саме тому необхідно спрямувати зусилля науковців на пошук найоптимальніших шляхів посилення транспортно-транзитних можливостей економіки України, зокрема, й шляхом створення умов для розвитку транспортних коридорів.

На жаль, використанню транзитного потенціалу України влада поки що не приділяє належної уваги. Не вистачає й економіко-правових досліджень, що сприяли б виробленню суспільного розуміння відповідної значимості та подальших напрямів соціально-економічного розвитку у цій сфері.

Одна із небагатьох виключень у цій сфері – кандидатська дисертація Міщенко Анастасії Володимирівни „Транспортний коридор як форма правового регулювання ринку транспортних послуг в Україні”, що була захищена у 2009 році на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.04 – господарське право, господарсько-процесуальне право. Окремі публікації щодо правового забезпечення функціонування транспортних коридорів здійснені А. Матвєєвою [1; 2] деякими іншими [3].

З’явилися цікаві економічні дослідження із цього питання, хоча й досить розрізнені, що дзеркально відображає неусталену державну економічну політику у цій сфері. Йдеться, наприклад, про монографію О. В. Захарової «Розвиток потенціалу світової транспортної системи» та деякі інші [4; 5; 6; 7; 8].

Разом із тим майже відсутні дослідження різкої зміни економічних умов функціонування економіки України після подій 2014-2015 року, що прямо впливають на використання транзитного потенціалу України.

Йдеться про руйнування економічних зв'язків із Російською Федерацією, обумовлені відомими причинами окупації Криму та окремих територій Луганської та Донецької областей.

При цьому значно звужується не лише вибір напрямів та форм зовнішньоторгівельного співробітництва України з країною-агресором, але й обмежується теоретична база відповідних досліджень. Зокрема, сьогодні правові джерела, судова практика та наукові напрацювання вчених, що мають місце в Російській Федерації із питань зовнішньоекономічної діяльності, мають досліджуватися не стільки і не тільки як база для «високих» наукових досягнень, а, насамперед, як об’єкт прогнозування подальших недружніх до України кроків московської влади щодо виключення України з ринку транспортних послуг та завдання українській економіці шкоди.

Вітчизняні наукові дослідження мають враховувати сучасні економіко-правові реалії відповідного протистояння на багато років уперед, зокрема, нові перспективні заходи державної економічної безпеки, що мають вживатися на науковій базі в Україні не лише для уникнення несприятливих наслідків відповідної економічної політики країни-агресора, але й для використання сучасних цивілізаційних досягнень українських реформ, що провадяться Україною за підтримки країн Заходу, для отримання безперечних ринкових переваг розвитку національного економічного й транзитного потенціалу.

Крім сфери транзиту газу, на сьогодні майже не відчувається врахування відповідної особливостей у вітчизняних економіко-правових дослідженнях. Наприклад, якщо йдеться про розвиток міжнародних транспортних коридорів із перевезення звичайними видами транспорту (не трубопроводами), то значною мірою унеможливилася реалізація транспортного коридору «Європа — Азія» (Німеччина, Італія, Австрія, Чехія, Словаччина, Угорщина, Польща, Україна, Росія, Казахстан, країни Середньої Азії та Китай). Саме про цей транспортний коридор йшлося у Постанові Кабінету Міністрів України від 16 грудня 1996 року №1512, якою було визначено перелік транспортних коридорів, які Україна разом з іншими країнами пропонувала включити як доповнення до мережі міжнародних транспортних коридорів. Збільшується перспектива розвитку транспортного коридору «Євроазіатський» (ЄАТК) Іллічівськ (Одеса) — Поті (Батумі) — Тбілісі — Баку (Україна, Грузія, Азербайджан). А потенційно перспективний транспортний коридор Гданськ-Одеса (Балтійське море-Чорне море), про якій також йдеться у відповідній постанові Уряду, залишається лише на папері.

При цьому має бути враховано, що сама назва міжнародного транспортного коридору не є визначальною для України із погляду транзитного значення, позаяк низка європейських коридорів мають останньою країною призначення Україну, а тому використання транспортного потенціалу України для розвитку цих коридорів співпадає із питаннями внутрішніх перевезень, не торкаючись транзитної складової. Зокрема, якщо йдеться про європейські транспортні коридори, то їх перелік у 1994 році було визначено II Загальноєвропейською транспортною конференцією (Критська), яка визначила 9 основних маршрутів таких коридорів, і серед них визначається, зокрема, коридор № 3.

Коридор №3: Брюссель — Ахен — Кельн — Дрезден — Вроцлав — Катовіце — Краків — Львів— Київ. Агресія Росії проти України практично звела нанівець перспективи продовження цього коридору на схід. Отже, на сьогоднішній день розвиток цього міжнародного коридору для України набуває винятково внутрішнього значення, дозволяючи швидко доставляти вантажі з кордону у столицю України. Це не означає необхідність байдужого ставлення до розвитку відповідного коридору, але, будучі виведеним за межі транзитного коридору, цей транспортний шлях має розвиватися по іншій економічній перспективі, аніж транзит. Останнє піддано особливому правовому режиму здійснення зовнішньоекономічної діяльності, врегульовано на рівні спеціального закону «Про транзит вантажів в Україні» і має розглядатися як елемент експорту послуг, що дозволяє залучити в країну додаткові кошти, інвестиції, сприяти розвитку інфраструктури, яка матиме комплексне використання – для транзитних та внутрішніх потреб.

Аналогічні особливості розгляду виникають й щодо європейського транспортного коридору №5 (Венеція — Трієст/Копер — Любляна — Марибор — Будапешт — Ужгород — Львів— Київ).

Перспективи розвитку зберігає транспортний коридор №7 Дунайський (водний); (Австрія, Угорщина, Югославія, Болгарія, Румунія, Молдова, Україна), позаяк його може бути успішно продовжено морським шляхом до Туреччини, Греції. Реалізація цієї перспективи могла б повною мірою перетворити означений коридор з «умовно міжнародного» для України на дійсно міжнародний, у якій наша держава забезпечує транзит вантажів.

У зв’язку із піднятими проблемами підвищується потреба у комплексних господарсько-правових дослідженнях у цій сфері, їх цінність з точки зору аналізу як правових, так і економічних, управлінських, фінансових, геополітичних та інших чинників розвитку економіки.

Вирішення питання стимулювання транспортної галузі і транзитних перевезень, дозволило б ґрунтовніше зупинитися на багатьох проблемах інвестування в українську економіку, зокрема, іноземного.

У цій царини залишають досі невирішеними низка проблем, що заважають створювати стартову базу для активізації транзитних операцій в Україні. І якщо із погляду економічної стратегії багато що є зрозумілим, враховуючи низку економічних розрахунків, експертних висновків та загального розуміння реакції транзитних вантажопотоків на східну загрозу їх безпеки та обсягів, то правове відображення потреб відповідної державної транспортної політики досі не отримало наукове обґрунтування.

Наприклад, у сфері транзиту нафти і газу прогнозування негативних наслідків однобічності транзитного використання потужностей транспортного комплексу України досить давно викликало занепокоєння.

Зокрема, у літературі загальновизнаною стало розуміння того, що «на трубопровідному транспорті найбільшою проблемою України є те, що майже всі шляхи орієнтовані на транзит нафти та газу лише з Росії» [9]. Нажаль, відповідне розуміння у довоєнний період не набуло практичного втілення в реальні правові заходи, що могли б сприяти попередженню негативних наслідків для економіки України.

Поступово набирає обертів правове реагування у відповідній сфері. Зокрема, у 2015 році набули чинності закони України №463-VIII "Про денонсацію Угоди між урядом України і урядом РФ про транзит через територію України військових формувань РФ, які тимчасово перебувають на території Республіки Молдова" та №465-VIII "Про денонсацію угоди між урядом України і урядом РФ про організацію військових міждержавних перевезень та розрахунки за них". Разом із тим, це є тільки початком правових заходів щодо введення правового режиму співробітництва із країною-агресором у стан, який захищає національні економічні інтереси.

Правове прогнозування із цих питань необхідне.

Зокрема, у контексті погроз Російської Федерації увести ембарго на допуск української продукції на власний ринок із 2016 року у зв’язку із набуттям чинності Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, стає важливим передбачити подальшу ескалацію двосторонніх заборон, що безпосередньо вплинуть й на транзитне сполучення.

Суцільне нехтування Російською Федерацією нормами міжнародного права, використання механізмів захисту населення від неякісної продукції для неконкурентного та неправового обмеження поставок продукції з України та інших країн, обумовлюють подальше згортання транзитних коридорів, де однією із ланок виступає Росія. Зокрема, чергового у червні 2015 року "Россільгоспнагляд" припинив транзит через територію Росії живої птиці, продукції птахівництва та інкубаційного яйця зі США, прикриваючись «поширенням пташиного грипу» [10]. Напередодні були заборонені рибні продукти з балтійських країн [11], уведено ембарго для українського [12] та західного продовольства [13].

Фактично, обмежуючі заходи Російської Федерації щодо ембарго на постачання продовольства з України, США, країн ЄС, США та Канади, вимушують цю авторитарну країну йти далі, забороняючи транзит відповідної продукції, позаяк загальна корупційна складова функціонування російської держави цілковито уможливлюють ввезення забороненого імпорту під виглядом транзиту, що набуло визначення у економічній літературі як «обірваний транзит».

Останній приклад – заборона транзиту продукції з України [14], ускладнення транзиту через територію Білорусі [15]. У цих умовах легальний транзит у країні підпадає під заборону, що має враховувати Україна в плануванні своїх транзитних угод стосовно продукції із європейських країн через територію Росії.

Вирішення поточних теоретичних завдань у цій сфері досі наштовхується на достатньо основоположні прогалини. Зокрема, досі відсутнє послідовне та чітке визначення змісту поняття «транспортний коридор» у доктрині права та економічній теорії. Усічене, однобічне розуміння цього поняття завідомо приречене на неточності.

Наприклад, в економічній літературі поняття «міжнароднлого транспортного коридору» (МТК) трактується як «комплекс наземних та водних транспортних магістралей з відповідною інфраструктурою, допоміжними спорудами, під’їзними шляхами, прикордонними переходами, сервісними пунктами, вантажними та пасажирськими терміналами, устаткуванням для управління рухом» [16, с. 120].

Разом із тим, у цьому випадку спостерігається зайва об’єктивізація поняття транспортного коридору шляхом усунення із його змісту соціально-поведінкової складової. Але не можна уявити функціонування транспортного коридору без комплексу міжнародно-правових, організаційно-правових та господарсько-правових заходів стимулювання руху вантажів, безпеки та захисту учасників відповідних відносин. Існування лише самих шляхів, пунктів, устаткування не робить відповідний об’єкт транспортним коридором.

Таким чином, поняття транспортного коридору повинно модифікуватися залежно від того, того, що піддано правовому впливу: об’єкт правового регулювання, спеціальний режим господарювання, сегмент ринку транспортних послуг або сукупність правових режимів.

В цій частині не можна також погодитися із пропозицією А. В. Міщенко розуміння транспортного коридору через категорію організаційно-правової форми, ототожнюючи цей коридор із поняттям організації – суб’єкта права [17; с. 80-81]. Дійсно, термін «організація» може мати кілька значень. Це і процес, і результат, і форма, і, нарешті, окремий вид суб’єкта права. Зокрема, з позиції господарського права господарські організації є досить стійким поняттям, яким характеризуються особи, наділені господарською правосуб’єктністю. Якщо транспортний коридор наділяється правосуб’єктністю, то яким чином можуть здійснювати діяльність в цьому коридорі інші утворення.

Розуміння транспортного коридору як організації, наділеної правами та обов’язками, передбачає адміністративне підпорядкування усіх учасників цього коридору певній владній верхівці, що неможливо уявити в структурі сегменту сучасного ринку, вільного входу та виходу на цей ринок. Оскільки ми не можемо транспортний коридор обнести дротом та регулювати відносини у сфері його функціонування владно.

Навіть за відсутності будь-якого правового регулювання – згадати стародавній „Великий шовковичний шлях” – транспортні коридори існують та розвиваються. Отже, доступ осіб на цю територію завжди буде вільним, непідвладним організаційній єдності. Тому організацію транспортного коридору як діяльність (цілком очевидно потребуючої державного врегулювання) не можна наділяти характеристиками суб’єкта права.

Не можна як применшувати, так і перебільшувати значення держави як організатора ринкових відносин, зокрема, з точки зору утворення транспортних коридорів. Транспортний коридор не буде існувати там, де є лише бажання держави. Але ж навіть гіпотетично неможливо завчасно визначити учасників діяльності в межах транспортного коридору, до того ж припинення діяльності одних членів не може означати припинення самого транспортного коридору.

Отже, може виникнути ситуація, коли неприбуткова організація транспортного коридору буде лише на папері. В цьому сенсі варто говорити про те, що транспортний коридор у найбільш широкому значенні - це певна система відносин, умови для підвищення ефективності функціонування якої має створювати держава.

Потрібно активніше залучати юристів, особливо господарського профілю, у розробку механізмів розвитку транзитних потужностей України. Одними економічними знаннями тут не обійтися.

По-перше, поза юридичного супроводу економісти не зможуть належно сформулювати положення законодавчих актів, виходячи із необхідності надання економічним засобам належної правової форми. Власне зміст наукових праць юристів-господарників доводить, що економічні рішення (зокрема, щодо утворення транспортних коридорів) цілком можуть та мають бути досліджені юристами.

По-друге, юристи-господарники запропонували багато новел, що стають на сторожі прав підприємців, зокрема, у сфері обмеження адміністративно-господарських санкцій, встановлення істотних умов договорів та їх форми, визначення принципів господарювання тощо. Не випадково слоганом Інституту економіко-правових досліджень НАН України - провідного центру господарського права є: «економіці – правове забезпечення, праву - економічну обґрунтованість».

Отже, необхідно вести мову про пошук економічної обумовленості правових рішень, а не про розмежування економічного та юридичного елементу правотворчості.

Сьогодні на часі стоїть питання повернення до ідеї розробки Транспортного кодексу. А. В.Міщенко навіть пропонувала його приблизну структуру [17; с. 53, 54]. Але треба враховувати, що розробка кодексу – це процес систематизації законодавства. Це означає не лише необхідність доопрацювання багатьох законодавчих актів із транспортних питань, алей широке скасування чинних актів транспортного права із включенням їх у єдиний кодекс, особливо, якщо це стосується дублюючих положень, застарілих чи неефективних положень. Інакше перетворення Закону «Про транспорт» на кодекс не має сенсу.

У цьому контексті маємо говорити про необхідність уніфікації та загалом систематизації Законів України «Про транспорт», «Про автомобільний транспорт», «Про залізничній транспорт», «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних», «Про утилізацію транспортних засобів» тощо.

Потрібно повернутися до активного стимулювання побудови західно-орієнтованих транспортних коридорів (на кшталт проекту сухопутного мосту Гданськ - Одеса). А для цього потрібно забезпечити розроблення та неухильне дотримання стратегії розвитку економіки України у цій сфері, без чого законодавчі новели – це будуть лише нові нормативні обтяження, лише нормативне «ярмо» на шляху розвитку бізнесу.

Разом із тим досі не вирішено організаційно-правові проблеми функціонування транспортної галузі, що вже не один рік заважають розвиватися транзитному потенціалу країни.

Зокрема, фахівцями обговорювалося питання некоректного внесення зміни до Закону України "Про транзит вантажів" в частині обмеження транзиту небезпечних вантажів територією України, коли зміст відповідних обмежень утворив суперечність із попередніми домовленостями держави (міжнародними договорами і конвенціями про перевезення небезпечних вантажів).

Продовжується затягування процесу приєднання України до міжнародних угод та конвенцій у сфері водного транспорту, що призвело до повної втрати транзитних перевезень річковим транспортом внутрішніми водними шляхами. А гальмування підготовчого процесу з приєднання України до Конвенції про спільну транзитну процедуру (Женева, 1987 р.), передбаченого Законом України "Про Комплексну програму утвердження України як транзитної держави у 2002–2010 рр.", призводить до втрати потенційних можливостей суб'єктів ЗЕД надавати на території України додаткові послуги зі здійснення процедури спільного транзиту. Це питання стоїть особливо гостро, позаяк наші основні конкуренти - країни-члени Митного союзу – Білорусь, Росія, Казахстан – вживають заходів до приєднання до зазначеної Конвенції (Рішення Комісії Митного союзу від 22.06.2011 № 677) [18, с. 10-11].

У цьому контексті маємо говорити саме про активну участь держави не лише в створенні елементів ринкової інфраструктури, що дозволять реалізувати амбітні економічні плани, у тому числі із використанням елементів державно-приватного партнерства, але й рішучі кроки щодо адаптації вітчизняного законодавства до актів міжнародного економічного права, що забезпечують функціонування транспортних коридорів.

При чому реалізація таких пропозицій наштовхується на нестабільність ринкового планування в України. Як правильно зазначається у господарсько-правовій літературі, розвиток перевезень повністю залежить від політики держави у цьому напрямі, тобто від національної транспортної політики.

При цьому транспортна політика держави має декілька напрямів:

• тарифна політика,
• податкова політика,
• забезпечення безпечності перевезень,
• організація будівництва транспортної інфраструктури,
• розвиток законодавства та ін. [2, с. 195].

До цього можна додати зовнішньоекономічні зусилля та створення сприятливого загального середовища для ведення бізнесу в країні, позаяк в окремій галузі навряд чи можна створити зразковий стимулюючий правовий режим.

Необхідно вдосконалити й відповідні наукові підходи щодо підвищення дієвості державної економічної політики у цій сфері.

Наприклад, у дисертації Усатого Віталія Олександровича на тему «Господарсько-правове забезпечення державної промислової політики України» висновки ґрунтуються на визначенні ролі програм економічного розвитку щодо змісту промислової політики держави [19; с. 27-32].

Разом із тим, без відповіді залишається запитання про забезпечення виконуваності відповідних програм. Після 2003 року не приймалося жодного дієвого акту щодо програмування та планування у сфері транспорту. Чи не тому це сталося, що уряди України не виконували й сьогодні не збираються виконувати положення програмних документів. Фактично це перетворює програмування та декларативне описування проблем без шансу до системного їх вирішення, прикриває політичні PR-ходи політиків, але не містить жодних зобов’язань.

Представники одеської школи господарського права (зокрема, І. П. Поповська) [20] запропонували вирішити цю проблему закріпленням у законодавстві положення про те, що органи державної влади та місцевого самоврядування повинні відшкодувати шкоду, завдану невиконанням чи відмовою від виконання планів та державних програм економічного розвитку. Це, може стимулювати до належного виконання планів, а отже, сприяти реалізації державної економічної політики.

Тому, якщо не визначитися у законодавстві із відповідною гарантією виконання програм соціально-економічного розвитку, складно розраховувати на практичне вирішення проблем послідовного здійснення відповідної політики щодо побудови транспортних коридорів в України.

 

Наукові праці Національного університету «Одеська юридична академія»: зб. наукових праць. – Том XVI. / редкол.: М. В. Афанасьева С. В. (голов, ред.) [та ін.] — Одеса : Юридична література, 2015 – с. 25-34.