Щодо господарського відання та оперативного управління майном у порівнянні з законодавством ФРН

На даний час в Україні розгорнулась нова битва за приватизацію державних підприємств. Політики, державні службовці, консультанти та інші сперечаються щодо необхідності приватизації або її обсягу. Як наслідок, виникають аргументи щодо недоцільності збереження Господарського кодексу України (далі за текстом – ГКУ) [1], оскільки, нібито, всі підприємства треба перевести на комерційну основу і передати у приватні руки. На думку окремих теоретиків це відповідає вимогам цивілізованого світу (країнам з ринковою економікою) та допоможе подолати корупцію в державних підприємствах.

Залишаючи питання боротьби з корупцією поза предмету даної статті нагальною вбачається потреба вивчення та аналізу правового регулювання діяльності державних підприємств за кордоном, і особливо їх матеріального забезпечення.

В господарському законодавстві України встановлено наступні режими майна державних і комунальних підприємств: право власності, право господарського відання і оперативного управління. Останні два підпадають під жорстоку критику [2, с. 104; 2, с. 67; 3], а тому доцільно вивчити та проаналізувати досвід іноземних країн в цій сфері.

Отже, актуальним постає дослідження правових режимів майна державних і комунальних підприємств в одній з країн ЄС, зокрема – Федеративній Республіці Німеччина, - з метою виявлення спеціальних режимів майна суб’єктів господарювання в німецькому праві та обґрунтування відповідних пропозицій щодо таких режимів в Україні. Спочатку слід з’ясувати суть двох українських спірних режимів майна.

Згідно ст. 136 Господарського кодексу України (далі за текстом – ГКУ) право господарського відання є речовим правом суб'єкта підприємництва, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна за згодою власника у випадках, передбачених ГКУ та іншими законами. Частина друга названої статті закріплює, що власник майна, закріпленого на праві господарського відання за суб'єктом підприємництва, здійснює контроль за використанням та збереженням належного йому майна безпосередньо або через уповноважений ним орган, не втручаючись в оперативно-господарську діяльність підприємства. При цьому щодо захисту права господарського відання застосовуються положення закону, встановлені для захисту права власності (ч. 3 ст. 136 ГКУ).

Таким чином, господарське відання можна охарактеризувати як право власності з обмеженим правом розпорядження майном, - відповідно до вимог закону або інших нормативно-правових актів.

В свою чергу, ст. 137 ГКУ визначає право оперативного управління як речове право суб'єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених ГКУ та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом). В ч. 2 ст. 137 ГКУ передбачено, що власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб'єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган і має право вилучати у суб'єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується, та майно, що використовується ним не за призначенням.

З наведеного положення ГКУ вбачається, що при оперативному управлінні здійснюється передача у користування певного майна, а власник майна зберігає права контролю та вилучення (повернення) відповідного майна.

Право оперативного управління, до того ж, характеризується субсидіарною відповідальністю органу, у підпорядкуванні якого знаходиться підприємство, за борговими обов’язками такого підприємства.

Звісно, що існують також інші ознаки, притаманні кожному з наведених режимів, та для порівняння та пошуку аналогів в ФРН, цих ознак має вистачити.

Німецьке законодавство надає особливий статус суб’єктам господарювання публічного права, в тому числі і режиму їхнього майна, проте у ФРН відсутній єдиний кодифікований нормативний акт, який би визначав даний статус. Основна концепція як правового статусу суб’єктів господарювання публічного права, так і режиму їхнього майна розроблена в доктрині. Детальні положення стосовно кожного окремого суб’єкту господарювання, який створено державою чи територіальною громадою для виконання публічних завдань, встановлюються в спеціальному законі, як наприклад в Законі ФРН „Про Дойче Веллє” [4], який визначає статус всесвітньо відомого засобу масової інформації Deutsche Welle. Тому з метою визначення наявності в німецькому праві аналогів українських режимів господарського відання та оперативного управління необхідно брати до уваги як положення спеціальних законів, так і доктринальних джерел.

Перед тим, як розглядати окремі режими (з обмеженим правом розпорядження) майна, доцільно визначитись з поняттям державних і комунальних підприємств в ФРН, а також виокремити їх види за принципом правомочностей таких суб’єктів.

Щодо поняття, як вже зазначалось вище, в ФРН відсутнє єдине, встановлене в нормативно-правовому акті, поняття державного чи комунального підприємства. Під дану категорію підприємств потрапляють як підприємства у формі акціонерних товариств з долею держави, так і державні установи публічного права (які, в свою чергу можуть бути наділені правоздатністю або позбавлені неї).

І законодавство ЄС, і законодавство ФРН виходять із того, що держава може бути учасником комерційних підприємств на загальних підставах, тобто без якихось привілеїв. Як наслідок, на рівні держави і Союзу проводиться низка перевірок щодо дотримання правил конкуренції в цій сфері. Саме через це участь держави чи територіальної громади в комерційних підприємствах (у формах акціонерного товариства, товариства з обмеженою відповідальністю) не впливає на правовий статус такого підприємства, зокрема на правовий режим майна. Таке підприємство є повноправним власником майна, переданого засновниками і розпоряджається ним на свій розсуд. Держава чи територіальна громада в такому разі має право впливати на підприємство чи його майно тільки в рамках голосування на загальних зборах учасників (акціонерів). При цьому жодні привілеї держави чи територіальної громади в такому разі не дозволяються, що неодноразово визначалось у справах про «золоті акції» [5; 6; 7].

Інші дві групи державних і комунальних підприємств, це ті, що створені не з комерційною метою (хоча отримання прибутку не виключається). Як вже зазначалось вище, вони можуть мати правосуб’єктність і не мати її, що визначається у відповідному законі чи нормативно-правовому акті, згідно з яким створено і діє відповідне підприємство чи установа.

Обидві групи некомерційних державних і комунальних підприємств об’єднує той факт, що для виконання ними своїх обов’язків (здебільшого з забезпечення життєдіяльності народу – нім. „Daseinsvorsorge”) держава, земля чи територіальна громада повинні забезпечити їх необхідним майном [8].

Розглянемо декілька практичних прикладів щодо режиму майна публічних суб’єктів господарювання в ФРН.

Німецька національна бібліотека (нім.: „Deutsche Nationalbibliothek“) діє на підставі Закону ФРН «Про Німецьку національну бібліотеку» [9], в абз. 2 § 1 якого встановлено, що вона є дієздатною установою публічного права. Згідно з § 10 названого закону Німецька національна бібліотека діє на підставі бюджету, прийнятого радою директорів і погодженою відповідним міністерством.

Аналогічні положення встановлені і щодо всесвітньовідомого медіа-підприємства Дойче Веллє (Deutsche Welle). Воно також є підприємством (установою) публічного права, наділено повною дієздатністю і має особливості у правовому режимі майна. Відповідно до § 4b Закону ФРН «Про Дойче Веллє» федеральний уряд затверджує план річних витрат даної установи. Фінансується Дойче Веллє як за рахунок наданих послуг, так і із бюджету ФРН. При цьому особливу увагу спеціальний закон приділяє економічному плану підприємства: в ньому визначається предмет і обсяг робіт на рік, а також їх фінансування. Більш того, керівництво підприємства має дотримуватись даного плану. Тому вільне розпорядження майном Deutsche Welle, якщо це не передбачено у плані, є забороненим. В той же час, абз. 1 § 58 Закону ФРН «Про Дойче Веллє» встановлює, що майно передається Deutsche Welle у вільне розпорядження в рамках мети діяльності даного медіа-підприємства. Разом з тим, в абз. 2 названого параграфу закріплено, що положення абз. 1 § 58 Закону ФРН «Про Дойче Веллє» не застосовуються до земельних ділянок, нерухомості та інших споруд, які передані державою на безоплатній основі. Це означає, об’єкти нерухомості можуть передаватись у користування Дойче Веллє, без права розпорядження. Більш того, в абз. 3 1 § 58 Закону ФРН «Про Дойче Веллє» встановлено, що в разі ліквідації установи все її майно передається державі. Таким чином, можна стверджувати, що право розпоряджатись отриманим Дойче Веллє майном обмежено метою діяльності такого підприємства, а щодо об’єктів нерухомості, - то таке право розпорядження взагалі відсутнє.

В свою чергу, Німецька метеослужба (Der Deutsche Wetterdienst) згідно з абз. 1 § 1 Закону ФРН «Про Німецьку метеослужбу» [10] має неповну дієздатність. Вона підпорядкована Федеральному міністерству транспорту і цифрової інфраструктури, яке визначає предмет діяльності служби, дає вказівки, керує, затверджує бюджет служби. Разом з тим міністерство несе субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями служби.

Що стосується недієздатних державних і комунальних установ, то їх прикладом може бути Установа технічної допомоги (нім.: «das Technische Hilfswerk»). Згідно з § 1 Закону ФРН «Про Установу технічної допомоги» [11] дана установа є свого роду підрозділом Федерального міністерства внутрішніх справ, а тому фінансується і контролюється названим міністерством. Не маючи дієздатності, Установа технічної допомоги не набуває права розпорядження майном, а тільки користується ним в рамках внутрішніх розпоряджень міністерства.

Розглядаючи питання правового режиму майна публічних підприємств і установ в ФРН необхідно звернути увагу на § 63 Бюджетного кодексу ФРН [12], згідно з яким придбання майна допускається тільки з метою його використання у виконанні покладених на державу завдань у певному часі. При цьому відчуження майна дозволяється тільки в разі відсутності необхідності у такому майні у передбачуваному майбутньому періоді часу.

З викладеного вбачається, що майно може передаватись у повне розпорядження німецьким державним і комунальним підприємствам, за умови, що використання і розпорядження майном здійснюється в рамках встановлених цілей діяльності відповідного підприємства та у відповідності до прийнятих бюджетів і економічних планів на рік. В той же час, низка підприємств з неповною дієздатністю чи без дієздатності можуть користуватись переданим ним майном без права визначати долю такого майна або з правом визначати відповідно до локального нормативного акту.

Наведені особливості правового режиму майна державних і комунальних підприємств дозволяють порівняти їх із закріпленими в ГКУ режимами майна.

Німецькі дієздатні підприємства володіють майном на підставах, які певною мірою схожі на українське право господарського відання, адже і в ФРН, і в Україні в такому випадку мова йде про володіння, користування і розпорядження майном в рамках цілей підприємства. Втім згідно зі ст. 74 ГКУ майно закріплюється на праві господарського відання за державними комерційними підприємствами, а в Німеччині обмежений режим розпорядження майном застосовується до некомерційних підприємств.

Що стосується недієздатних підприємств в ФРН (або підприємств з обмеженою дієздатністю), то застосований ними режим майна найбільшою мірою можна прирівняти до українського права оперативного відання: суб’єкт господарювання чи установа користується майном.

Окремо доцільно звернути увагу на той факт, що в ФРН діють чіткі і жорсткі правила щодо відповідальності керівників підприємств і установ, в тому числі і в частині збереження майна і фінансового стану підприємства. Як наслідок, будь-які зловживання повноваженнями керівників підприємств можуть спричинити притягнення до кримінальної відповідальності дирекції підприємства.

З огляду на вищевикладене можна зробити висновок, що в ФРН існує аналог українського оперативного управління майном, який застосовується до німецьких підприємств і установ з неповною дієздатністю або без дієздатності. Що стосується українського права господарського відання, то його аналогом певною мірою можна назвати випадки, коли державні підприємства мають право розпоряджатись майном тільки у рамках мети своєї діяльності.

Таким чином, досвід ФРН показує, що існування особливих режимів майна для державних і комунальних підприємств не суперечить ідеї ЄС та країн з розвиненою економікою, а тому дане питання потребує окремого правового регулювання. Це, в свою чергу, свідчить про можливість і необхідність збереження і подальшого розвинення положень ГКУ про господарське відання та право оперативного управління.

Бобкова Антоніна Григоріївна
доктор юридичних наук, професор,
академік НАПрН України,
Донецький національний університет
МОН України, декан юридичного
факультету (м. Вінниця)

Заруднєв Євген Олегович
кандидат юридичних наук,
LL.M Eur. (Dresden),
директор юридичної фірми «Зільвер»,
адвокат

Вісник Національної академії правових наук. - 2016. - № 1. – С. 76 – 81