Що не так із проектом «антиколомойського закону»
24 березня 2020 р. у Верховній Раді України зареєстровано проєкт Закону «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності» (законопроект № 3260). В пояснювальній записці до законопроєкту зазначено, що прийняття цього Закону дозволить завершити процедури виведення банків з ринку/ліквідації тих банків, рішення щодо яких скасовані судами, а також дозволить оптимізувати судові процедури оскарження відповідних рішень Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України шляхом втілення міжнародних стандартів судового розгляду таких категорій справ.
Як відомо, прийняття закону, який в інформаційному просторі отримав назву «антиколомойського» і який повинен унеможливити повернення націоналізованого «Приватбанку» його колишнім власникам, є однією з головних умов подальшої співпраці МВФ та України.
Частина народних депутатів «Слуги народу» вже закликала через соціальні мережі колег по парламенту підтримати законопроєкт № 3260 «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності» щодо неповернення виведених з ринку банків екс-власникам. На їх думку, це «унеможливить відміну рішення НБУ про націоналізацію/ліквідацію банків та повернення несправедливої компенсації з Державного бюджету їх попереднім власникам».
Але чи дійсно цей законопроєкт «унеможливлює» саме те, про що заявляють представники «Слуги народу», і чи дійсно відповідні процедури здатні на тривалий період забезпечити порядок у сфері ліквідації банків? Відповідь на ці запитання навряд чи можуть бути зроблені без ґрунтовного опрацювання законопроекту № 3260, текст якого охоплює понад 50 сторінок, передбачає внесення змін 12 законів.
Одне з найбільш яскравих новел законопроекту – пропозиція включити до Законів «Про банки і банківську діяльність», «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та Кодексу адміністративного судочинства України норму про те, що визнання протиправними (незаконними) та скасування індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України стосовно виведення банків з ринку або окремих положень цих актів:
- не відновлює того становища банку, яке існувало до прийняття такого акта/рішення, включаючи неможливість відновлення правового статусу цього банку,
- не відновлює становища/прав осіб, які були учасниками банку на момент прийняття такого акта/рішення.
Отже, рішення зазначених державних органів можуть бути визнані адміністративним судом протиправними (незаконними) та скасовані.
Крім того, хоча ліквідований/націоналізований банк до життя таким судовим рішенням і не повертається, але наслідком визнання протиправним (незаконним) та скасування індивідуального акта або окремих його положень зазначених органів є виникнення у осіб, які були учасниками банку на момент прийняття такого індивідуального акта/рішення, права на відшкодування шкоди, заподіяної цими актами, що прямо передбачено законопроєктом № 3260.
Питання відшкодування шкоди колишнім власникам націоналізованого/ліквідованих банків є критично важливим з точки зору захисту публічних інтересів та витрат бюджету, особливо в умовах наростаючої бюджетної кризи, і стосуються кожного громадянина України: за крилатим висловом М.Тетчер, «немає жодних державних грошей –– є гроші платників податків».
Ґрунтовний аналіз пропонованих новел законів «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» ще попереду, адже в «турборежимі» це зробити неможливо. Втім вже зараз треба говорити про запропоновані процесуальні норми вирішення спорів щодо відшкодування шкоди колишнім власникам, завданої незаконними рішеннями органів держави.
Попереднім проектом аналогічного закону № 2571 від 11.12.2019 р. «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань функціонування банківської системи», який було відкликано 04 березня 2020 року, передбачалося, що цю категорію спорів розглядатиме Верховний Суд як суд першої інстанції, а Велика Палата Верховного Суду – як апеляційна інстанція.
Автори законопроєкту № 3260 відійшли від цієї позиції і тепер такі спори пропонується розглядати в загальному порядку місцевими судами. В адміністративній юрисдикції таким судом є Окружний адміністративний суд міста Києва, який має неоднозначну репутацію.
З одного боку, законопроектом передбачається, що оцінки і висновки, які свого часу було покладено в основу рішень Національного банку, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Кабінету Міністрів України, мають бути покладено судом в основу рішення про законність/незаконність рішень цих органів. Але, з іншого боку, ці висновки і оцінки можуть бути відкинуті судом в окремих випадках, сформульованих в законопроєкті № 3260 в такий спосіб, що містять чималу кількість так званих оціночних понять, що порушують принцип правової визначеності. Правники ж добре знають, що подібні випадки провокують неоднаковість судової практики, яка в умовах низької довіри до низової ланки судових органів та можливості багатоінстанційного оскарження відповідних рішень призводять до тривалих судових справ та економіко-правової нестабільності. І це при тому, що питання банкрутства банків зачіпають величезну кількість вкладників, здатні вплинути на макроекономічну стабільність держави та виконання її функцій.
Тому вкрай необхідно повернутися в цьому питанні до ідеї попереднього законопроєкту щодо розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції справ щодо відшкодування шкоди, заподіяної визнаними протиправними (незаконними) та скасованими:
1) індивідуальними актами Національного банку України про віднесення банку до категорії неплатоспроможних, про відкликання у банку банківської ліцензії та ліквідацію банку, про затвердження пропозиції Національного банку України про участь держави у виведенні неплатоспроможного банку з ринку;
2) індивідуальними актами Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про запровадження тимчасової адміністрації у банку, про початок процедури ліквідації банку, про затвердження плану врегулювання та будь-якими іншими індивідуальними актами, прийнятими на його виконання, а також індивідуальними актами щодо призначення уповноважених осіб Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, делегування їм повноважень;
3) рішеннями Кабінету Міністрів України про участь держави у виведенні неплатоспроможного банку з ринку, а також індивідуальними актами Міністерства фінансів України, прийнятими на виконання таких рішень Кабінету Міністрів України.
Як відомо, зараз в судах розглядаються сотні справ, ініційованих компаніями, пов’язаними із колишніми власниками Приватбанку та інших ліквідованих банків.
Чи потрібно і далі витрачати державні кошти на розгляд справ, які за задумом авторів законопроєкту № 3260 не повинні мати судової перспективи, адже єдиним способом захисту прав осіб, які є (були) учасниками банку, та права і інтереси яких були порушені внаслідок виведення банку з ринку на підставі протиправного (незаконного) індивідуального акта Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішення Кабінету Міністрів України, пропонується вважати відшкодування завданої шкоди у грошовій формі.
Тоді рішення може бути простішим – законодавчо визначити, що провадження у справах про визнання незаконними відповідних рішень закриваються, але законопроєкт № 3260 цього не передбачає.
Проблема полягає у тому, що законопроєкт № 3260, орієнтуючись на окремий випадок рекапіталізації Приватбанку у період масового банкрутства банків у 2014-2016 роках, встановлює правила на всі майбутні банківські банкрутства. А це вже питання не лише поточної економічної ситуації, зокрема й щодо виконання сьогоднішніх вимог МВФ, а й перспектив інвестиційного клімату України, довіри до банківської системи. В цьому контексті різке звуження способів правового захисту інвесторів на користь державних органів, що пропонується наразі для вирішення одного оперативного завдання, може мати у перспективі тривалий негативний ефект.
За законопроєктом № 3260 у сфері ліквідації банків правомірність дій та рішень Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішення Кабінету Міністрів України по суті стає навіть не презумпцією (яку можна спростувати), а законодавчою аксіомою. Позаяк у процедурах ліквідації та націоналізації банків звужується право судів оцінювати відповідні рішення, вживати заходи забезпечення позовів, обирати способи захисту прав та інтересів потерпілих осіб.
За логікою авторів законопроєкту випадки визнання незаконним рішення державних органів про виведення банку з ринку отримають виключний характер, а загальним способом захисту стає відшкодування шкоди зацікавленим особам. Але за подібною логікою можуть бути втрачені і вагоміші смисли: не лише колишні власники, але й будь-які фізичні особи можуть бути позбавлені конституційних гарантій права власності, права на працю, на підприємницьку діяльність.
У цьому разі простежується непропорційне звуження прав людини навіть у тих випадків, коли таке звуження складно виправдати сталістю ліквідаційної процедури. Наприклад, якщо в результаті дій уповноваженого представника ФГВФО будуть незаконно звільнюватися працівники, чи в ліквідаційну масу будуть включені об’єкти права власності, які не належать банку, то заперечення відновити відповідні права навряд чи матимуть правовий характер, навіть якщо і будуть дозволені законом. Адже не можна забувати, що у ст. 126 Конституції України у редакції 2016 року йдеться не про принцип законності, а про принцип верховенства права, яким мають керуватися судді при здійсненні правосуддя в Україні.
Націоналізація банків не може відбуватися у спосіб прийняття незаконних рішень державних органів, щодо яких в процесуальний спосіб обмежується право на оскарження. Адже з незаконного законне не виникне. Націоналізація та ліквідація банків повинна бути не лише законною, але й правовою (відповідати принципу верховенства права).
Крім того, задля забезпечення однаковості та прогнозованості судових рішень у цій сфері давно назріла потреба централізувати відповідну категорію справ у виключній компетенції однієї судової юрисдикції, включаючи справи щодо оскарження актів держаних органів та відшкодування шкоди інвесторам (вкладникам, власникам банків). Це попередить суперечливі рішень судів різних юрисдикцій. Враховуючи, що саме господарські суди розглядають справи про загальне банкрутство, інтересам економічного розвитку відповідало б віднесення усіх справ щодо визнання банків неплатоспроможними та їх ліквідації до юридикції господарських судів.
Залишається сподіватись, що анонсований «турборежим» прийняття цього життєво важливого для країни законопроєкту не завадить належним чином його доопрацювати. Ефективне вирішення поточної правової проблеми із колишніми власниками Приватбанку не повинно створити нових проблем на майбутнє.