Проблемні питання господарсько правової підтримки гірничо-металургійного комплексу України

Однією з найважливіших із важливих тем у сфері правового регулювання економічної діяльності, присвячену правовим засобам стимулювання розвитку найбільш експортно-орієнтованої та перспективної галузі економіки – металургійного комплексу України.

Зокрема, частка металургії у ВВП країни у докризовий період становила близько 38%, у промисловому виробництві − 27,3%, експорті – 34,2%. Частка металургії в податкових платежах у бюджети всіх рівнів становить 38%. Як споживач продукції та послуг суб'єктів природних монополій металургія використовує від загальнопромислового рівня 32% електроенергії, 25% природного газу, 10% нафти і нафтопродуктів, її частка у вантажних залізничних перевезеннях – 20% [1].

Отже, металургія, без перебільшення – базова галузь економіки України, що здатна забезпечувати значну частину ВВП і експорту країни. Тому від стану металургійної промисловості залежить не лише левова частка промислового виробництва як такого, але й розвиток економіки України як такої.

В умовах достатньо низького рівня цін на металургійну продукцію на світових ринках, перед вітчизняною металургійною промисловістю постав новий виклик, що зумовлений зовнішньою агресію, коли значна частка металургійних підприємств України залишилися на тимчасово окупованій території Донбасу, відбулося закриттям російського ринку. Додає цій проблемі недостатня повнота і нестабільність української нормативної бази, присвяченої врегулюванню відносин в цій сфері, загальна економічна криза, коли питання розвитку межують із питаннями виживання цілих галузей економіки.

В цих умовах налагодження стабільної діяльності галузей економіки, що здатні ефективно наповнювати бюджети всіх рівнів, має стати об’єктом первинної уваги з боку держави. На додачу до поточних правових проблем тут додається традиційна проблема агресивної конкуренції транснаціональних корпорацій.

Саме тому необхідно спрямувати зусилля на пошук найоптимальніших шляхів вирішення економіко-правових проблем розвитку цього сегменту економіку, що може виступити локомотивом зростання економіки України загалом. Причому, саме перед сучасними дослідниками господарського права стоїть нелегка задача запропонувати дієві інструменти підтримки та розвитку ефективних галузей економіки за допомогою науково-обґрунтованих методів та форм регулювання. Адже господарсько-правова методологія, основана на виробленні комплексу різноманітних засобів правового регулювання з метою досягнення певного економіко-правового результату у певній галузі суспільних відносин, дозволяє системно підійти до врахування як правових, так і економічних, управлінських, фінансових, геополітичних та інших чинників розвитку металургійного комплексу економіки.

На жаль, увага дослідників права щодо проблем металургії в Україні є досить обмеженою, так само, як і до проблем інших окремих галузей економіки та суспільного життя. Тут спрацьовує, як видається, традиційна вада вітчизняної юриспруденції – жорсткий галузевий поділ, коли методи досліджень встають попереду відповідного предмету. Але обмежені методи регулювання, що приймаються в основу вироблення механізмів правового впливу, за визначенням не можуть сформувати системні заходи вдосконалення правової сфери.

Лише поєднання публічно-правових та приватноправових методів регулювання дозволяє запропонувати системні кроки у вдосконаленні законодавчого матеріалу. Має бути також враховано, що системні підходи до вирішення правових проблем окремих галузей економіки (у зв’язку із пов’язаністю економічних сфер), у тому числі металургії дозволяє ґрунтовніше зупинитися на багатьох проблемах інвестування в українську економіку загалом.

Окремими науковцями господарники останнього часу почали вживатися певні кроки для формування галузевого підходу до врегулювання економічних відносин. У якості прикладу можна назвати роботи А. Р. Шимка «Господарсько-правове забезпечення діяльності у сфері обігу металобрухту», К.С. Письменної “Господарсько-правове забезпечення стимулювання розвитку суднобудування та судноремонту”, А. В. Семенишина “Господарсько правове забезпечення функціонування оборонно промислового комплексу в Україні”, К. В. Єфремової «Особливості правового регулювання господарської діяльності на ринку виробів із дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння» тощо.

Нарешті, не можна не згадати спеціалізоване дослідження на рівні кандидатської дисертації К. В. Плавшуди на тему «Господарсько правове регулювання металургійного виробництва в Україні». У 2015 році в НУ «ОЮА» виконана магістерська робота з цієї тематики. Отже, початок нагальної роботи щодо вироблення правових рекомендацій з оптимізації державно-правового впливу на сферу металургійного виробництва покладено.

Для успішного її продовження у науці господарського права потрібно не лише вирішити прикладні питання державної правової політики у пріоритетних сферах виробництва, але й переосмислити загалом поняття пріоритетних галузей економіки для цілей їх підтримки.

Про кризу розуміння у цьому питанні свідчить хоча б перелік пріоритетних галузей економіки, що визначені у законодавстві України. Зокрема, відповідно до частини другої статті 2 Закону України “Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць” Кабінетом міністрів України Розпорядженням від 14 серпня 2013 р. № 843-р затверджено перелік пріоритетних галузей економіки.

Серед відповідних галузей визначається переробна промисловість за напрямом – імпортозаміщуюче металургійне виробництво поряд із агропромисловим комплексом, житлово-комунальним комплексом, машинобудівним комплексом, транспортною інфраструктурою, курортно-рекреаційною сферою і туризмом. Як видно, лише спрямоване на імпортозаміщення металургійне виробництво, а не експортоорієнтована металургія загалом визначена серед пріоритетних галузей економіки України.

На жаль, глава держави утворив додаткові проблеми у розумінні ролі держави у розвитку металургійної промисловості, проголосивши на початку 2016 року у публічному виступі власну позицію про те, що металургія більше не є пріоритетною сферою економіки із посиланням на антитезу «потребує великих інвестицій» [2]. Такий підхід не лише суперечить чинним рішенням Уряду, зазначеним вище, по суті протиставляється чинним правовим рішенням та виходить за межі компетенції Президента України у визначенні засад економічної політики, що належить Уряду, але й продовжує практику спотворення завдань сучасної держави у пріоритетних галузях економіки.

В останньому випадку йдеться про те, що владні рішення про підтримку пріоритетних галузей економіки недостатньо правильно основувати лише на чиннику пов’язаності із державними капіталовкладеннями та податковими пільгами щодо інвестиційних проектів.

Будь-яка галузь економіки, якщо йдеться про її розвиток, вимагає величезних капіталовкладень. Але це не означає, що ці капіталовкладення мають бути державними. Необхідність значних інвестицій не заперечує, а навпаки – посилює роль держави у відповідних процесах. Позаяк не можна змішувати державні капіталовкладення та приватні інвестиції. Завданням держави у пріоритетних галузях економіки є утворення умов, у тому числі правових, для якомога ширшого залучення приватних інвестицій у відповідні галузі та збільшення обсягу виробленої продукції, що експортується.

Не розумно виходити з підтримки перспективних, тобто тих що лише моделюються та плануюються, а не діючих провідних галузей економіки. Вірніше, одне одного не виключає, але заперечення перспективної підтримки державоутворюючих галузей економіки – це дуже ризикований та, простою мовою, авантюрний план державної економічної політики.

Концепція підтримки умовно-перспективних напрямів розвитку економіки має доповнювати, а не замінювати опікування реально діючими та бюджетоформуючими галузями економіки. В умовах економічної кризи та боротьби, по суті, української держави за виживання під гнітом російської окупаційної політики та гібридної війни подібні економічні експерименти, можна з впевненістю говорити, не мають право на життя.

У державній економічній політиці потрібні реалістичні підходи. За виключенням агропромислового комплексу та металургії Україна навряд чи зможе у найближчі роки покластися на інші нормативно визначені «пріоритетні» галузі як на реальну силу економічного зростання. Принаймні, досвід відповідної підтримки не дозволяє обнадійливо дивитися на продовження чинної державно-політичної практики у цьому контексті.

Натомість металургійний комплекс України за умови його інноваційного розвитку та технологічного оновлення з урахуванням сьогоднішньої світової кон’юнктури здатен реально стати рушійною виробничою сферою стимулювання економічного зростання у державі загалом та наповнення її золотовалютних резервів, досягнення економічної стабільності та розвитку суміжних галузей, передусім будівництва, електроенергетики, суднобудування тощо. Навіть розвиток військово-промислового комплексу, про пріоритетність якого справедливо говорить Президент України, неможливо забезпечити без підйому національного металургійного комплексу.

Звертає на себе увагу також те, що прийнято низку законів щодо підтримки окремих галузей економіки, але немає, по-перше, консолідованого акту щодо вироблення загального підходу до підтримки пріоритетних галузей економіки, а, по-друге – вони не торкаються металургійної промисловості, як найбільш перспективної та експортоорієнтованої. Як видно вже з назви вищенаведеного закону «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць”, йдеться лише про інноваційно-обумовлені галузі, коли в основу відповідної підтримки покладено чинник створення нових робочих місць, а не загальний економічний результат. А якщо йдеться про окремі закони, то вони вельми різняться за своїм змістом, нагадуючи скоріше сплески окремих лобіювальних дій, аніж дійсно акти верховного законодавчого регулювання.

Зокрема, закони України «Про державну підтримку сільського господарства України» 2004 року, «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні»; «Про державну підтримку розвитку індустрії програмної продукції»; «Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу» від 07.02.2002 року, «Про розвиток літакобудівної промисловості» від 12.07.2001 року, «Про державну підтримку суднобудівної промисловості України» від 23.12.1997 року тощо є неузгодженими та несистематизованими. Їх зміст, по суті, орієнтує не на потужне державне стимулювання економіки, а хаотичність державного впливу, яке по природі не може бути ефективним.

Насправді, формування загальних правових принципів підтримки галузей національної економіки – справа Господарського кодексу України як фундаментального кодифікованого акту. Систематизація відповідних положень у цьому кодексі дозволила б не лише усунути дублювання у змісті окремих розпорошених законів щодо стимулювання окремих галузей економіки, але й надала б більшого авторитету відповідному регулюванню та, з великою ймовірністю, призвела б до нового поштовху у спрямуванні державної економічної політики на потреби розвитку економіки. Це могло б виступити наочним сигналом для інвесторів та інструментом запровадження в Україні дієвих, апробованих у найкращих економічних практиках країн світу організаційних, податкових, інформаційних та інших стимулюючих заходів на рівні кодифікованого акту.

Поняття пріоритетної галузі економіки, надане у законі, не повною мірою відповідає потребам відповідної державної економічної політики. Зокрема, у ст. 2 Закону «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць» визначає, що «пріоритетними галузями економіки є галузі, спрямовані на забезпечення потреб суспільства у високотехнологічній конкурентоспроможній екологічно чистій продукції, високоякісних послугах, які реалізують державну політику щодо розвитку виробничого та експортного потенціалу, створення нових робочих місць». Закон не передбачає дію відповідного визначення «для цілей цього закону», а містить загальне визначення, яке, таким чином набуває загальне значення. За подібного розуміння ключовим стає словосполучення «високотехнологічна продукція», «високоякісні послуги». Значною мірою це звужує можливості визнання тих чи інших галузей пріоритетними, позаяк не завжди можна визнати високотехнологічною певну продукцію.

Дійсно, можна цілком погодитися із висновками фахівців, які зазначають, що «в Україні варто робити ставку на стимулювання виробництва й продажу більш високотехнологічної металургійної продукції з відносно вищою часткою доданої вартості (заробітної плати, зокрема) у її ціні, спеціальних сортів сталі тощо, а не таких сировинних товарів як залізна руда і металобрухт» [4, с. 42]. Але це не означає, що експорт сталі, який навряд чи можна визнати високотехнологічною продукцією, втрачає характеристики вагомого експортного продукту.

Як відзначають фахівці, «підприємства сталеливарного комплексу України постачають на світовий ринок напівфабрикати (кутову заготівку, сляби, трубну заготівку), готовий прокат, в тому числі плоский гарячекатаний та холоднокатаний прокат в рулонах і листах, рейки, арматурну сталь та «катанку», профільний прокат, а також вироби подальшого переділу – стальні труби, метизи та ін. [5, с. 8].

Відповідні вироби з високою часткою доданої вартості у багатьох випадках потрібно вважати не сировиною, а продукцією виробничо-промислового призначення, що слугує конструкційним матеріалом, без якого неможливо будівництво залізниць, мостів, інших промислових об’єктів, житлових будинків тощо. Тому відсутні перешкоди для віднесення виробництва сталі, наприклад, до експорто-орієнтованого виробництва, яке потребує усілякої державної підтримки.

Разом із тим, закон застосовує досить широкий принцип віднесення тих чи інших галузей економіки до різновиду пріоритетних, делегуючи відповідні класифікаційні повноваження Кабінету Міністрів України.

Отже, навіть на рівні Уряду України можна цілком гнучко реагувати на потреби класифікації пріоритетних галузей економіки, у тому числі в інтересах стимулювання експорто-орієнтованого металургійного виробництва.

Юристами господарниками запропоновано низку дієвих заходів підвищення ефективності державного економіко-правового впливу на сферу металургійного комплексу та відповідного вдосконалення науково-дослідницького інструментарію у цій сфері.

Зокрема, у дисертаційній роботі К. В. Плавшуди на тему «Господарсько правове регулювання металургійного виробництва в Україні» запропоновано визначення гірничо-металургійний комплекс України, як сукупності промислових кластерів, що об’єднують суб’єктів господарювання відповідного технологічного ланцюга з погляду цілісного об’єкта організаційно-господарського державного макроекономічного регулювання [3, с. 8, 37 тощо].

Необхідність саме такого розуміння ГМК зумовлено як тісними економіко-технологічними зв’язками суб’єктів господарювання галузі, так і процесами подальшої концентрації капіталу, кластерізації та холдингізації суб’єктів господарювання. Такий підхід здатен сприяти розробленню та реалізації єдиної комплексної господарсько-правової політику для названого сектору промисловості та забезпечити ефективність запровадження відповідних комплексів організаційно-господарських засобів, таких як: державна підтримка, спеціальні правові режими господарювання та державно-приватне партнерство.

Не можна не підтримати необхідність створення у сфері гірничо-металургійного комплексу саморегулятивної організації як суб’єкту локального нормотворення та недержавного механізму забезпечення конкурентної політики держави у сфері металургійного виробництва [3, с. 10,48, 172].

На жаль, у державному регулюванні економіки сьогодні роль саморегулятивних організацій не враховується. Хоча у преамбулі Господарського кодексу України чітко наголошено на необхідності поєднання державного впливу із саморегулюванням, цей аспект сучасної економічної політики залишається нерозвинутим. При цьому нерідко забувається, що саморегулювання є неодмінною умовою розвитку не лише економіки, але й демократичного суспільства. Концепція патерналізму, що панує у суспільстві у цьому зв’язку, має бути рішуче відкинута.

Попри це важливе завдання, як видається, не можна вважати державою прямо відповідальною за створення відповідних структур. Загалом не можна перебільшувати значення різноманітних актів утворення та реорганізацій у системі державного та громадського управління галуззю.

Наприклад, пропозиція щодо утворення Асоціації металовиробників України, що буде пропонувати певні пакети правових актів, утворення лізингової компанії тощо [3, с. 10, 20, 47] видається надмірним втручанням держави. Це, як видається, позаправове питання, оперативно-управлінське, яке не впливає на господарсько-правові засоби стимулювання розвитку галузі. Підприємства галузі мають самі вирішувати які організаційні форми саморегулятивних організацій тут мають бути створені і тим паче мають це зробити самостійно, без втручання держави. Справа держави у цьому контексті – делегувати певні організаційно-владні повноваження відповідному органу саморегулювання, створеному учасниками ринку.

Сьогодні потребує розроблення та реалізації комплекс господарсько-правових заходів щодо виходу металургійної галузі економіки України з кризового стану за допомогою певних складових:

•  «деофшорізації металургійного сектору;
•  обов’язкової сек’юритизації активів;
•  відпрацювання сприятливих правових режимів та механізмів для портфельних інвестицій в корпоративні цінні папери підприємств галузі;
•  формування адресних галузевих параметрів контролю за економічною концентрацією в металургійній сфері;
•  визначення кола випереджаючих технологій цього виробництва;
•  визначення спеціальних правових режимів виробництва та реалізації окремих інноваційних видів металургійної продукції;
•  створення моделей спеціальних режимів інвестиційної діяльності металургійних підприємств;
•  створення необхідного інноваційно-правового забезпечення для реалізації відносин державно - приватного партнерства в металургійній галузі» [3, с 144-157];
•  формування державного механізму страхування ризиків металургійних підприємств в умовах військової агресії на сході України;
•  забезпечення компенсації державою частки процентів від кредитування металургійних підприємств, спрямованого на виробництво виробів зі сталі з високою доданою вартістю;
•  надання інших виправданих правилами СОТ засобів державної підтримки тощо.

У цьому контексті потребують розмежування прямі та непрямі методи державного впливу на сферу металургійного виробництва, зокрема й щодо віднесення такого заходу, як «надання кредитів на пільгових умовах» до методів прямого регулювання [3, с. 165]. Таке віднесення не враховує, що особливість прямих методів державного впливу на сферу господарювання полягає саме в тому, що їм властиві безпосередні владні регулятори, які примушують суб’єкта господарювання діяти певним чином у господарському середовищі (наприклад, реєструватися як суб’єкт зовнішньоекономічної діяльності, отримувати експортну ліцензію, квоту, виконувати екологічні вимоги, ембарго тощо). Однак непрямим методам державного впливу на сферу господарювання такий примус не властивий. Непрямі методи — це ті регулятори економічного середовища, які стимулюють ефективне господарювання і додають економічну вигоду поведінці, яка є бажаною для суспільства і держави.

У цьому контексті пільгове кредитування слід визнавати цілком ринковим методом економічного стимулювання, а не примусу.

Потребує впровадження механізм доведення потреб застосовування такого засобу стимулювання металопрокатного виробництва, як «диференційовані ставки оподаткування в залежності від виду металургійної продукції, що зокрема експортується, включаючи застосування механізмів регресивного оподаткування прибутків, отриманих від реалізації продукції із визначеними властивостями» [3, с. 12, 131].

Проблеми розвитку гірничо-металургійного комплексу чітко доводять поспішність відмови від інституту промислово-фінансових груп. Зокрема, у роботі К. В. Плавшуди наочно продемонстровано потреби сприяння утворення промислово-фінансових груп та холдингів у сфері промисловості [3, с. 139]. На жаль, в Україні скасовано Закон «Про промислово-фінансові групи», що замість чіткого вирішення проблем утворення відповідних концентрованих суб’єктів, утворило правову прогалину, не дозволяє гнучко використовувати розумний податковий режим звільнення від оподаткування операцій з передачі проміжної продукції, що має на меті сприяти збільшенню обігових коштів підприємств, що входять у склад ПФГ, попереджаючи відволікання цих коштів на операції зі сплати податку на додану вартість та наступного їх відшкодування з бюджету.

Серед вагомих теоретичних проблем розвитку металургійної галузі можна виділити проблеми класифікаційного, змістовного та формально-юридичного характеру.

Перша проблема виникає стосовно досить розгалуженого підходу, який застосовується у науковій літературі стосовно поняття гірничо-металургійного комплексу як основного елементу металургійного виробництва. Власно виникає запитання про роль «гірничої» складової у металургійному виробництві. Звісно, відділити «гірничий» елемент відповідного комплексу неможливо. Разом із тим, тоді постає питання про доцільність виділення як такого поняття металургійного виробництва замість поняття, наприклад, гірничо-металургійного виробництва.

У Концепції розвитку гірничо-металургійного комплексу до 2010 року, схваленою Схвалено Постановою Верховної Ради України від 17 жовтня 1995 року N 385/95-ВР, а також у дослідженнях фахівців (див., наприклад: [4, с. 7-9 тощо]) ці поняття жорстко не розмежовуються, Але це не заперечує потреб розмежування відповідних комплексів на складові для градації рівнів виробництв сировинного порядку та орієнтованого на випуск кінцевої експортної продукції.

Для, прикладу, К. В. Плавшуда вірно говорить про необхідність макроекономічного реагування держави у цій сфері [3, с. 8-9 тощо]. Але ж таке регулювання навряд чи можливо успішно здійснити, якщо предметом впливу не обрати широку область гірничо-металургійного комплексу. Саме тому варто не лише провести межу між поняттями гірничо-металургійного комплексу та металургійного виробництва з метою зосередження уваги на кожній із цих сфер виробництва та предмету правового регулювання, алей обґрунтувати точку поєднання цих питань у державній економічній політиці як елементу комплексного та системного впливу держави на суспільні відносини.

Зустрічається у літературі й вельми широке сприйняття кризових явищ, які існують у сфері металургійного виробництва, що іноді заважає чітко розмежувати суто економічні, соціальні та економі-правові об’єкти впливу. Наприклад, обґрунтовується позиція, що «найоптимальнішим резервом фінансування металургійних підприємств, більшість з яких є акціонерними товариствами, може стати раціональне використання переваг акціонерної форми власності» [3, с. 120].

Насправді, не можна плутати юридичну форму опосередкуваня корпоративних відносин та умови господарської діяльності корпоративної організації. За умови відсутності вагомих стимулів металургійного виробництва як різновиду господарської діяльності, розраховувати на те, що можна формою організації відносин між засновниками поліпшити прибутковість ведення бізнесу, навряд чи можна. Корпоративні відносини не впливають напряму на порядок ведення господарської діяльності, позаяк різні напрями ведення бізнесу використовують досить одноманітні організаційні форми існування господарюючих суб’єктів.

Отже, підвищення ефективності корпоративних відносин скоріше є формою стимулювання інвестиційної активності загалом, та не стосується суті металургійного виробництва.

З аналогічних причин не можна підмінювати юридичний аналіз діяльності металургійного комплексу суто проблемами світової кон’юнктури. Зокрема, іноді в юридичних дослідженнях спостерігається обговорення проблем зменшення експорту продукції українських підприємств у контексті зростання експортних результатів китайських підприємств [3, с. 127-130].

Разом, із тим, недостатньо зрозумілім залишається роль та межа права у протидії цим факторам. Дійсно, можна відмітити великий позитив від економіко-правових досліджень, що здійснюють юристи-господарники, що не відривають право від мети та результатів економічної політики держави та країни загалом. Але це не означає, що не потрібно говорити про межі втручання права у відповідні відносини. Власно це сприятиме спільним роботам економістів та юристів.

Отже, обговорюючи заходи стимулювання з боку держави, юристам необхідно також формулювати певні межі правових заходів, залишаючи чітке поле діяльності для фахівців суміжних галузей науки й практики. Інакше виникає загроза не лише виходу на рівень непрофесійного обговорення економічних проблем, але й ризик спровокувати економіко невиправдані заходи держави, що збільшать тиск на бізнес.

Наукові праці Національного університету «Одеська юридична академія»: зб. наукових праць. – Том XVIII. / редкол.: М. В. Афанасьева С. В. (голов, ред.) [та ін.] — Одеса : Юридична література, 2016 – с. 153-162.