Про віповідальність органів місцевого самоврядування за зобов'язаннями некомерційних комунальних підприємств

Активне, впливове і розвинене громадянське суспільство є важливим елементом будь-якої демократичної держави та відіграє одну з ключових ролей у впровадженні нагальних суспільних змін і належного врядування, в управлінні державними справами і вирішенні питань місцевого значення, розробці і реалізації ефективної державної політики у різних сферах, утвердженні відповідальної перед людиною правової держави, розв’язанні політичних, соціально-економічних та гуманітарних проблем [1].

Громадянське суспільство є системою суспільних відносин, де юридично самостійні індивіди (приватні фізичні особи) та організації (юридичні особи), що ними законно створюються, пов’язані між собою обопільними економічними та іншими інтересами і мають можливість вільно діяти відповідно до цих інтересів та за своїм розсудом, але не порушуючи при цьому законних інтересів інших осіб і суспільства в цілому, і які повинна забезпечувати держава.

Матеріальною основою правової держави є соціально орієнтована ринкова економіка, головними принципами – свобода власності і підприємництва [1, с. 237]. Стаття 15 Конституції України проголошує, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Економічна багатоманітність слугує базисом правової держави і забезпечується, серед іншого, реалізацією конституційного права кожного на підприємницьку діяльність (ст. 42 Конституції України), яке належить до фундаментальних соціально-економічних прав та свобод людини і громадянина і створює матеріальні умови для її існування та всебічного розвитку.

Центральними ідеями побудови громадянського суспільства в Україні мають бути, на наш погляд, самоорганізація його членів в її найширшому розумінні як здатності індивіда до упорядкування свого буття, в тому числі економічного шляхом реалізації власної підприємницької ініціативи (в такому сенсі весь приватний сектор економіки може розглядатися як результат економічної самоорганізації членів суспільства, а суб’єкти підприємницької діяльності та їх різного об’єднання можуть бути визначені як економічні інститути громадянського суспільства(1)), та відповідальність, в тому числі юридична, всіх інститутів громадянського суспільства за власну діяльність.

Оптимальне поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів є основою правового господарського порядку в Україні (ч. 1 ст. 5 Господарського кодексу України, далі – ГК). Визнання усіх суб’єктів права власності рівними перед законом, непорушності права приватної власності, недопущення протиправного позбавлення власності, економічна багатоманітність, право кожного на підприємницьку діяльність, не заборонену законом, є одними з конституційних основ правового господарського порядку в Україні (ст. 13, 15, 42 Конституції України, ч. 2 ст. 5 ГК).

Зазначені конституційні норми, відтворені і розвинені як вихідні в нормах-принципах ГК, мають бути покладені не лише в основу законодавчого регулювання відносин в сфері господарювання та правозастосовної практики, але й, як правові цінності, складати підґрунтя теоретичних розробок проблем правового регулювання ринкових відносин в умовах громадянського суспільства.

Визнання України суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (ст. 1 Конституції України) означає, що правова держава, яка покликана виконувати соціальні та економічні функції, не лише не протиставляється громадянському суспільству, але й визнається його невід’ємним елементом. Важливе місце в громадянському суспільстві займає і місцеве самоврядування як форма здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (ст. 7 Конституції України)(2).

Стаття 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікована Законом України від 15.07.1997 р., визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Оскільки економічною основою всієї системи місцевого самоврядування в державі є комунальна власність (статті 1, 16, 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), однією з публічних справ, як це випливає із статей 140, 143 Конституції України, можна вважати безпосереднє або через утворені територіальними громадами органи місцевого самоврядування управління майном, що є в комунальній власності, зокрема, утворення, реорганізацію та ліквідацію комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю (ст. 140, 143 Конституції України).

Економічна багатоманітність як засада суспільного життя в Україні виявляється, серед іншого, у функціонуванні публічного (державного та комунального) сектору економіки та плюралізмі організаційно-правових форм суб’єктів господарювання із притаманними їм особливостями.

Так, право державної та право комунальної власності реалізується державою та органами місцевого самоврядування, які діють від імені і в інтересах територіальних громад, через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління держави, територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Суб’єкти господарювання, які належать до державного та комунального сектору економіки здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління (ч. 5 ст. 22, ч. 1 ст. 24 ГК), тобто вони можуть здійснювати як підприємницьку діяльність (комерційні державні та комунальні підприємства), так і непідприємницьку господарську діяльність (казенні та некомерційні комунальні підприємства) і так само можуть розглядатися як економічні інститути громадянського суспільства, але із особливостями, зумовленими конституційно-правовою природою публічної власності.

Підприємницька діяльність як самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, за визначенням, передбачає несення суб’єктом тягаря відповідальності за її наслідки. При цьому ризик у підприємництві існує лише у зв’язку із реалізацією конкретним суб’єктом свого права на здійснення підприємницької діяльності, а юридичного значення набуває при настанні негативних наслідків. Ризик може призводити як до отримання прибутків, так і спричиняти втрати, він впливає на рух майнових та/або фінансових потоків суб’єкта підприємництва, а також зміни в структурі активів такого суб’єкта [4, с. 173.].

Некомерційна ж господарська діяльність як така, що спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку, здійснюється суб’єктами господарювання державного або комунального секторів економіки у галузях (видах діяльності), в яких відповідно до статті 12 ГК забороняється підприємництво, на основі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (частини 1, 2 ст. 52 ГК), що значно обмежує таких суб’єктів в можливості прийняття самостійних бізнес-рішень на власний ризик та звужує сферу власної відповідальності за їх реалізацію. Можна стверджувати, що рівні міра відповідальності можлива лише за рівних можливостей самоорганізації та самоуправління суб’єктів ринкових відносин.

Саморегулювання є однією з функцій економічних інститутів громадянського суспільства і в широкому сенсі може розглядатися як прийняття окремим суб’єктом/суб’єктами господарської (підприємницької) діяльності управлінських рішень щодо власної господарської діяльності, яка здійснюється самостійно і на власний ризик на основі наявної нормативної інформації (у вигляді юридичних норм).

В ідеальному варіанті рішення приймаються в межах існуючого правового режиму і незалежно від держави, через що такий вид саморегулювання можна назвати автономним або ліберальним. Найповніше цей вид саморегулювання притаманний суб’єктам приватного сектору економіки. В публічному ж секторі саморегулювання господарської діяльності може допускатися законодавцем тією мірою, якою він визнає можливість здійснення підприємницької діяльності державними та комунальними підприємствами.

З огляду на це являють науковий та практичний інтерес проблеми взаємодії публічного (комунального) та приватного секторів економіки, зокрема, в частині майнової відповідальності органів місцевого самоврядування за зобов’язаннями некомерційних підприємств, які ними створюються.

Так, непоодинокими є випадки, коли органи місцевого самоврядування своїми рішеннями вилучають активи комунальних підприємств, за якими майно закріплено на праві оперативного управління, залишаючи їм борги, і передають активи іншим комунальним підприємствам, що призводить до неможливості підприємствами, у яких було вилучено активи, здійснювати свою статутну діяльність та виконувати свої грошові зобов’язання перед іншими особами.

Слід звернути увагу на те, що особливості господарсько-правової відповідальності казенних підприємств, які входять до державного сектору економіки, визначені законом: казенне підприємство відповідає за своїми зобов’язаннями лише коштами, що перебувають у його розпорядженні. У разі недостатності зазначених коштів держава, в особі органу, до сфери управління якого входить підприємство, несе повну субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями казенного підприємства (ч. 7 ст. 77 ГК). Водночас в ГК немає норми, яка б прямо передбачала субсидіарну відповідальність територіальної громади (в особі відповідного органу), внаслідок чого склалася різна судова практика.

Так, в одних випадках суди вважають, що територіальна громада не несе відповідальності за зобов’язаннями таких суб’єктів в силу ч. 1 ст. 176 Цивільного кодексу України, відповідно до якої держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади не відповідають за зобов’язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом. В інших випадках суди виходять з того, що до комунальних юридичних осіб, за якими майно закріплено на праві оперативного управління, застосовується норма ч. 7 ст. 77 ГК.

Сучасне правове регулювання відносин права публічної (державної та комунальної) власності ґрунтується на засадах уніфікації режиму права державної власності та комунальної власності із збереженням певних особливостей, зумовлених сутністю місцевого самоврядування.

Ці особливості свого часу було доволі детально визначені в рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Кіровоградобленерго» про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності) від 20.06.2007 р. № 5-рп/2007(3).

Незважаючи на те, що в чинній редакції Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» норми, яка була предметом тлумачення у цій справі, немає, в зазначеному рішенні містяться важливі концептуальні висновки щодо особливостей управління господарською діяльністю підприємств комунального сектору економіки, які залишаються актуальними як для практики застосування господарського законодавства, так і для правової теорії. Ці висновки полягають у наступному.

Статтею 24 ГК визначено особливості управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки, серед яких, зокрема, такі:

• управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб’єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління (ч. 1 ст. 24 ГК);
• суб’єктами господарювання комунального сектора економіки є суб’єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб’єкти, у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує п’ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів (ч. 3 ст. 24 ГК);
• органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб’єктів господарювання, що належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку, визначених законом (ч. 5 ст. 24 ГК).

Реалізація органами місцевого самоврядування їх організаційно-господарських повноважень залежить від організаційно-правової форми суб’єкта господарювання комунального сектора економіки, а саме:

1. якщо головною метою суб’єкта господарювання в комунальному секторі економіки є виробництво продуктів чи послуг для задоволення нагальних потреб жителів відповідної територіальної громади, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо, то його організаційно-правовою формою має ставати комунальне унітарне підприємство;
2. у випадках, коли основною метою діяльності суб’єкта господарювання у комунальному секторі економіки зазначено отримання прибутку, його організаційно-правовою формою має стати господарське товариство з відповідною часткою комунальної власності у статутному фонді.

Господарські товариства проводять свою діяльність на основі права власності, утворюються для ведення виключно підприємницької діяльності, метою якої є отримання прибутку, а не досягнення якогось іншого соціального результату. Здійснення корпоративних прав органами місцевого самоврядування щодо господарських товариств переслідує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної власності, а не задоволення нагальних потреб жителів територіальної громади. Тому статтею 24 Господарського кодексу України не передбачено віднесення таких господарських товариств до суб’єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень(4).

Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство) (ч. 3 ст. 78 ГК).

Основу правового режиму майна суб’єктів господарювання, які здійснюють некомерційну господарську діяльність, становить право оперативного управління як речове право суб’єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених цим Кодексом та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом) (ст. 137 ГК).

Цивільному кодексу України правовий титул «право оперативного управління» не відомий і цим Кодексом не регулюються відносини, що виникають у зв’язку із реалізацією носієм такого речового права своїх правомочностей, в тому числі його відносини із власником майна. З огляду на це застосування до відносин відповідальності комунального некомерційного підприємства норм ст. 176 ЦК вважаємо помилковим.

Як вбачається із змісту норм глави 14 «Майно суб’єктів господарювання» ГК, право оперативного управління є найбільш обмеженим правовим титулом, похідним від права власності. Воно обмежується не тільки законом та статутом, але й власником майна. Зокрема, орган, до сфери управління якого входить казенне підприємство, здійснює контроль за використанням та збереженням належного підприємству майна, і має право вилучити у казенного підприємства майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень (ч. 3 ст. 77 ГК)(5).

Повноваження щодо управління комунальним майном, закріпленим за комунальним некомерційним підприємством, з боку власника (територіальної громади або органу, який діє від її імені) ширші, ніж відносно права господарського відання, на якому закріплюється майно за комунальним комерційним підприємством: орган місцевого самоврядування має право вилучати у суб’єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується, та майно, що використовується ним не за призначенням.

Застосування історичного, телеологічного та системно-логічного способів тлумачення норм про право оперативного управління дають підстави стверджувати, що субсидіарна відповідальність власника майна є істотною і обов’язковою ознакою легальної конструкції права оперативного управління(6). Найбільш послідовно це зафіксовано в нормах, що регулюють діяльність казенних підприємств.

Відповідно до ч. 10 ст. 78 Господарського кодексу України особливості господарської діяльності комунальних унітарних підприємств визначаються відповідно до вимог, встановлених цим Кодексом щодо діяльності державних комерційних або казенних підприємств, а також інших вимог, передбачених законом. Такі вимоги встановлено ст. 77 ГК «Особливості господарської діяльності казенних підприємств».

Відповідно до ч. 7 ст. 77 ГК казенне підприємство відповідає за своїми зобов’язаннями лише коштами, що перебувають у його розпорядженні. У разі недостатності зазначених коштів держава, в особі органу, до сфери управління якого входить підприємство, несе повну субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями казенного підприємства.

Зазначеною нормою не встановлено будь-яких умов для покладення субсидіарної відповідальності на орган держави, до сфери управління якого входить казенне підприємство. Така відповідальність зумовлена особливостями управління казенними підприємствами та повноваженнями відповідного органу.

Зокрема, орган, до сфери управління якого входить казенне підприємство, має право вилучити у казенного підприємства майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень (ч. 3 ст. 78 ГК). Таким чином, відповідальність за зобов’язаннями комунального некомерційного підприємства врегульована шляхом такого законодавчого прийому, як відсильна норма.

Слід зазначити, що у науковій літературі свого часу обґрунтовано зверталася увага на те, що система виключень із права банкрутства має будуватися на автоматичній трансформації боргу суб’єкта, що виключається законодавством із права банкрутства, на субсидіарний борг держави чи територіальної громади із віднесенням цього боргу до внутрішньодержавного боргу або місцевого боргу, погашення якого має законодавчі механізми реалізації поза волевиявлення органів держави чи громади (Бюджетний кодекс, Закон «Про державний внутрішній борг України») [5, с. 102]. Незважаючи на зміни у законодавстві про банкрутство, ця пропозиція залишається актуальною і її реалізація може значно підвищити рівень захищеності прав кредиторів як казенних, так і комунальних некомерційних підприємств.

Враховуючи спільність природи комунальної та державної власності як власності публічної для вирішення питань субсидіарної відповідальності, важливо враховувати практику Європейського суду з прав людини (далі – ЄСРЛ), який неодноразово визнавав державу відповідальною за борги підприємств незалежно від їх формальної класифікації у внутрішньодержавному праві(7), тобто внутрішньодержавний правовий статус підприємства як самостійної юридичної особи сам по собі не звільняє державу від відповідальності за борги підприємств у межах Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Крім того, ЄСПЛ висловив позицію і щодо субсидіарної відповідальності муніципального органу (органу місцевого самоврядування) за зобов’язаннями муніципального підприємства.

Так, у пункті 62 рішення у справі «Єршова проти Російської Федерації» ЄСПЛ зазначив, що, враховуючи публічний характер діяльності підприємства, істотний ступінь контролю за його майном з боку муніципальних органів влади і рішень останніх, які мали наслідком передачу майна і подальшу ліквідацію підприємства, ЄСПЛ дійшов висновку про те, що підприємство не було наділене достатньою організаційною та управлінською незалежністю від муніципальних органів влади.

Отже, незалежно від статусу підприємства як самостійної юридичної особи, муніципальна влада і відповідно держава мають бути в межах Конвенції визнані відповідальними за діяльність і бездіяльність підприємства. Зазначена практика ЄСПЛ була покладена в основу постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 р. у справі № 5023/4388/12.

Верховний Суд визнав правомірним покладення на міськраду субсидіарної відповідальності по боргам некомерційного комунального підприємства і зазначив, що здійснення господарської діяльності таким підприємством без мети одержання прибутку, на основі матеріальної бази, яка не є його власністю та не включається до ліквідаційної маси в разі банкрутства такого підприємства, зумовлює для законодавця необхідність регулювання спірних відносин у такий спосіб, який би дозволив захистити інтереси можливих кредиторів суб’єкта некомерційної господарської діяльності.

Таке регулювання здійснено через механізм, закріплений у положеннях статей 77, 78 ГК України [6]. Дотримання судами такої правової позиції, в кінцевому підсумку, сприяло б реалізації справедливості як однієї із складових верховенства права у відносинах між інститутами громадянського суспільства.

Викладене дає можливість зробити наступні висновки.

Орган місцевого самоврядування, який від імені територіальної громади здійснює повноваження власника, в тому числі організаційно-господарські щодо створених ним комунальних некомерційних підприємств, несе субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями таких підприємств в силу норм ч. 10 ст. 78, ч. 7 ст. 77 Господарського кодексу України.

Умовою покладення субсидіарної відповідальності на орган місцевого самоврядування є в силу норми ч. 7 ст. 77 Господарського кодексу України недостатність коштів, які є у розпорядженні комунального некомерційного підприємства. Будь-яких інших умов законом не передбачено, відсутність встановленого факту доведення комунального некомерційного підприємства до банкрутства не впливає на можливість покладення на орган місцевого самоврядування субсидіарної відповідальності по боргах такого підприємства.

 

(1) Під інститутом громадянського суспільства можна розуміти певний організм (який має власну ієрархічну структуру), члени такого організму мають певну типізовану модель поведінки, сам організм характеризується певною типізованою діяльністю і певним механізмом, тобто комплексом правил, які регулюють структурну будову тої або іншої організації і ту або іншу діяльності [2, с. 33.]

(2) З цього конституційного положення у системному взаємозв’язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади (пункт 4 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) від 26.03.2002 р. № 6-рп/2002.

(3) Відповідно до ч. 8 ст. 5 Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (в редакції Закону від 11.01.2007 р.) положення цього Закону не застосовуються до юридичних осіб - підприємств, що є об’єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього.

(4) Пункт 3.6 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України у справі справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності від 20 червня 2007 р. № 5-рп/2007.

(5) За відсутності аналогічної норми в статті 78 ГК наявність у органу місцевого самоврядування правомочності вилучати у комунального некомерційного підприємства майно під сумнів не ставиться.

(6) При цьому комунальне некомерційне підприємство, так само, як і інші суб’єкти господарської діяльності, не може розглядатися як боржник винятково в цивілістичному аспекті (або в аспекті майново-господарських зобов’язань). Так, відповідно до ст. 1 Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» грошовими є не лише зобов’язання боржника сплатити кредитору певну грошову суму відповідно до цивільно-правового правочину (договору) та на інших підставах, передбачених законодавством України, але й інші зобов’язання (зокрема, щодо сплати податків,страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне та інше соціальне страхування). Тому в ч. 7 ст. 77 ГК терміном «зобов’язання» охоплюються й інші види зобов’язань такого суб’єкта.

(7) Див., зокрема, рішення ЄСПЛ від 30.11. 2004 р. у справі «Михайленки та інші проти України», рішення ЄСПЛ від 04.04. 2006 р. у справі «Лисянський проти України» та ін.

 

https://doi.org/10.32849/2409-9201.2019.19.2