Про децентралізацію у регуляторній політиці та оптимізацію напрямів розгортання права у сфері господарювання

Питання децентралізації у системі суспільних відносин в Україні сьогодні стоять надзвичайно гостро. Йдеться зазвичай про децентралізацію влади з погляду перерозподілу управлінського впливу з центра на регіони.

Разом із тим, питання децентралізації мають розглядатися ширше – як елемент дерегуляції та перегляду загальнодержавної регуляторної політики у сфері господарювання, що надасть поштовх розвитку економічних відносин. Адже саме «монополізація» у питаннях регулювання суспільно-економічного життя призвела до стану, коли підприємницькі свободи та акти їх обмеження виявилися підпорядкованими адміністративно-командній системі управління, уособленій у групі наближених до оточення глави держави осіб.

Про це свідчило:

• засилля законів, яких не лише складно виконувати, але й знати та засвоювати, згортання роботи щодо подальшої кодифікації господарського законодавства;
• відсутність реального влади у саморегулятивних підприємницьких організаціях, здатних вирішувати питання секторальних економічних проблем (це добре показано, наприклад, у статті С. В. Шкляра щодо конкурентних відносин [1]);
• абсолютизація значення судової системи для вирішення економічних спорів на фоні відсутності стимулів до досудового врегулювання спорів, в тому числі медіації, третейського розгляду;
• централізоване ручне регулювання ціноутворення, експорту та імпорту;
• наявність монополій у сферах розподілення найважливіших ресурсів за відсутності реальної боротьби зі зловживаннями монопольним становищем, картельними змовами;
• усунення підприємницького загалу від державних закупівель, повернення ПДВ, доступу до податкових преференцій;
• утворення «монстрів» адміністративно-господарських повноважень, які були не здатними створити умови для розвитку галузей, як-от: Адміністрація морських портів України, Концерн «Укроборонпром», НАК «Нафтогаз» тощо;
• відсутність самостійності державних підприємств, вищих навчальних закладів та наукових установ щодо використання отриманих прибутків та багато інших проявів одержавлення суспільного життя, яке спотворює ініціативність, заперечує просування інновацій та провокує корупцію.

З’ясування обсягу таких проявів централізації набагато ускладнює питання проведення реформ щодо децентралізації влади в Україні.

Найперше питання у цьому контексті – уведення державної регуляторної політики у сфері господарювання у певні межі, що відзначаються елементами пропорційності та зваженості.

Із цього погляду власне необхідно переглянути параметри розгортання права у сфері господарювання.

Власно йдеться про критерії динаміки дії права. Лише при сприйнятті правових положень у реальному широкому значенні можна виробити певні підходи до вдосконалень у цій царині.

На сьогодні розгортання права у сфері господарювання в Україні продовжує відбуватися шляхом прийняття нових законів, а більшість наукових досліджень зосереджують увагу на вдосконаленнях чинного законодавства.

Подібні прояви нормативізму руйнують правову систему, є своєрідною «правовою утопією», що граничить із правовим нігілізмом.

Треба визнати – досягти досконалого закону неможливо. Але ж не лише закон виступає формою права.

Об’єктивне право, у тому числі у сфері господарювання, розгортається трьома основними способами:

1. Вдосконаленням законодавчих нормативних положень.
2. Підзаконною диференціацією та деталізацією.
3. Інтерпретацією, у тому числі при подоланні колізій та прогалин, тлумаченні (офіційному та неофіційному), застосуванні принципів права, розвитку доктрини права.

Особливо гостро стоїть проблема нових законів для бізнесу.

Навіть провідним фахівцям у галузі господарського права важко встежити за всіма законодавчими новелами і постійним реформуванням галузі. Вже сам обсяг відповідних змін змушує задуматися над їх наближеності до реальних потреб суб'єктів господарювання, можливості сприйняття господарським співтовариством і в цілому ефективності. І, нарешті, виникає питання – наскільки невпинне оновлення законодавства, як, втім, і Конституції, провідних кодексів перспективне само по собі. Адже процес доопрацювання законодавства невичерпний, він не тільки не має видимих меж, але лише нагнітається і поглиблюється, залишаючи, по суті безперспективною роботу по доктринального осмислення законодавства, його судовому та іншому тлумаченню, нарешті, сталого розвитку, в тому числі в рамках ділових звичаїв, звичаїв, практичного подолання прогалин у праві.

Тобто формування права, особливо у сфері господарювання, здійснюється, по суті, без задіяння тих механізмів правової системи, які лежать в основі реальних економічних відносин, а не абстрактно виниклої політичної волі, нерідко слабо аргументованої, догматично і інституційно помилковою. Це той випадок, коли перебирання на себе державою правотворчої функції (фактично – законодавчо-державний волюнтаризм) призводить до деградації правової та економічної системи, підвищує ризики прийняття помилкових централізованих економіко-правових рішень.

Настав час поставити питання про кількість та якість законів у сфері господарювання, а також нагадати можновладцям, що основний принцип, закладений у ст. 42 Конституції України у контексті правила «кожний має право на здійснення підприємницької діяльності, не забороненої законом», вимагає того, аби врегулювання бізнесових відносин відбувалося з урахуванням зваженого та пропорційного запровадження «обмежень», а не суцільного регулювання підприємницьких відносин.

Саме з такого погляду конструктивною стає мова про суспільне оцінювання заходів впливу з боку держави, адже за існуючого стану регулювання, коли правові положення у більшості своїй носять інформаційно-регулятивний, декларативний та дефінітивний характер, глибоко деформують стан правової системи.

Реагують на це і суди. Вони оцінюють не ступінь свободи, а розбирають численні та суперечливі акти «державного права», що здебільшого неможливо уодноманітнити. Майже неможливо зустріти у рішеннях вітчизняних судів застосування принципів справедливості, добросовісності, розумності, свободи підприємництва та інших принципів права – саме того, що забезпечує пристосованість рішень до потреб людей.

Вищесказане не означає, що потрібно відмовитися від подальшого нормативно-правого вдосконалення. Важливо домогтися системності та прогресивності такої дії. Йдеться про те, що вища наука не може просто включиться в мейнстрім законодавчих вдосконалень, не запропонувавши і не відстоюючи загальні критерії і межі подібного оновлення. Зрозуміло, вичерпні рецепти тут неможливі, але й не можна скласти руки, спостерігаючи за хаотичним розростанням системи законів.

Найважливіший критерій законодавчих удосконалень, який повинен бути визначений при прийнятті нового закону, видається у вирішенні наступних основних послідовних завдань.

Перше – з’ясування неможливості вирішення відповідних проблем на рівні підзаконного регулювання, звичаєвого права або при правозастосуванні – тлумаченні та подоланні прогалин права. Оцінка даного критерію – питання результативності актів, проведення наукової експертизи необхідності саме законодавчого, а не іншої форми правового опосередкування.

Друге – з’ясування обумовленості змін діючих правил ведення бізнесу зміною умов господарювання, прогнозною економічною політикою держави, яка чітко визначає не стільки те, які закони треба прийняти (форма без змісту) – останнє спостерігається, наприклад, у Програмі діяльності Уряду України від 27.02.2014, а передбачає конкретизацію того, які правила поведінки повинні бути змінені і в якому напрямі, щоб досягти певного економічного ефекту.

Іншими словами, без розробки та всебічного обговорення концепції закону, початок робіт з підготовки його тексту має визнаватися грубим нехтуванням державної регуляторної політики та посяганням на існуючий правопорядок.

Найбільш болючий для Півдня України приклад у цьому контексті –Закон «Про морські порти України», проти якого неодноразово виступав автор цієї роботи та інші науковці й практичні працівники (крім задіяних у державному апараті підпорядкування морської галузі), Головне юридичне управління Верховної Ради [2], майже неврахованими залишилися при ухваленні закону зауваження Головного науково-експертного управління [3].

Вказаний закон був внесений до парламенту Кабінетом Міністрів України не тільки без затвердження Стратегії реформування морегосподарського комплексу, але без скасування і в повному протиріччі з діючою тоді Стратегією розвитку морських портів України на період до 2015 року, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 липня 2008 р. № 1051-р.

Було ліквідовано самостійність морських портів, основні їх повноваження передано структурним підрозділам нової мегаструктури – комерційного держпідприємства «Адміністрація морських портів України» (ДП «АМПУ»), приклади утворення якої не відомі цивілізованому світу.

У результаті – портова галузь деградує, функції дублюються, у 2013 році отримано чистий збиток 12-ма портами з 18-ти, тоді коли у 2012 році збитковими було лише 3 порти. Дебіторська заборгованість перед підприємствами галузі збільшилась з 1 054 399 тис. грн. до 1 591 148 тис. грн., що складає 150,9 % від попереднього року. У свою чергу кредиторська заборгованість за товари, роботи, послуги виросла з 697 234 тис. грн. до 921 514 тис. грн, що складає 132,2 % від попереднього року. На 30 % роздутий неефективний управлінський штат галузі портового господарства. У 2014 очікується зменшення прибутку галузі на 1 млрд грн. [4]. У господарських судах України розглядаються сотні справ за позовами між ДП «АМПУ» до держпідприємств морських портів щодо майнових прав на причали та інші об’єкти портової інфраструктури, що є нонсенсом для структур однієї державної галузі.

Сьогодні, не дивлячись на помилки, історія повторюється. Запропоновано новий законопроект про внесення змін до Закону України «Про морські порти України» [5] поза будь-якого спростування та перегляду Стратегії розвитку морських портів України на період до 2038 року, ухваленої розпорядженням КМУ від 11 липня 2013 р. № 548-р.

Пропонується хоча й ліквідувати ДП «АМПУ» та повернути самостійність портів, але повністю знецінюється координаційна функція регулювання портової галузі, поза реального прогнозування такого реформування. Разом із тим, без виробничих об’єднань, без стимулювання до підвищення оперативності оброблення вантажів тут навряд чи можна обійтися. Достатньо згадати негативний досвід «розвитку» (читай – занепаду) Триміста в Польщі (агломерації Гданська, Сопота та Гдині), де порти Гданська та Гдині нищать один одного конкуруючи за одні й ті самі обсяги вантажоперевезень, замість проведення спільної політики щодо залучення нових транспортних потоків; коли такий стан дає переваги портам Німеччини та країн Прибалтики [6].

У цьому контексті виглядають більш переконливим сприяння утворенню в України портових господарських об’єднань у межах певних регіональних економічних утворень, стимулювання до побудови західно-орієнтованих транспортних коридорів (на кшталт проекту сухопутного мосту Гданськ - Одеса). Але про це у новому законопроекті нічого немає. Адже немає власно обговорення стратегії розвитку, без чого законодавчі новели – це лише нові нормативні обтяження, лише нормативне «ярмо» на шляху розвитку бізнесу.

Таким чином, не можна глухо слідувати пориву законодавчих реформ та ухвалювати нові закони, що не обговорені громадськістю, поглиблюють правову та економічну нестабільність та нічого не вирішують у перспективі.

Децентралізація має йти передусім врахуванням думки громадськості, бізнесу та вчених щодо економіко-правових питань, нарешті – шляхом дерегуляції та компактизації законодавства, а згодом – вивіреної (точечної) законотворчості з урахуванням потреб саморегулювання ринку та стратегії розвитку економіки, замість суцільної юридизації економічного життя –«килимового законометання».

 

Правовий порядок у підприємницьких відносинах: засоби забезпечення Зб. матеріалів круглого столу 11 квітня 2014 р., м. Київ / За заг. ред.. О. А. Беляневич – К.: НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2014. – С. 28-34