Правове регулювання цін на продовольчу продукцію в умовах сталого розвитку

Реформування правової системи України здійснюється під одночасним впливом декількох різних за характером викликів, а саме, внутрішніх, пов’язаних із суттєвою зміною умов господарювання після подій 2014 р., зовнішніх регіональних, обумовлених вектором на інтеграцію до загальноєвропейського економічного та правового простору на умовах, визначених в Угоді про Асоціацію з ЄС, та зовнішніх глобальних, загальні цілі яких акцентовані в ухваленій Генеральною Асамблеєю ООН Резолюції щодо сталого розвитку (далі – Глобальні принципи сталого розвитку).

Однією з таких цілей є подолання голоду та сталий розвиток сільського господарства України. У розрізі країн проблема голоду постає у різних аспектах. Для України це, насамперед, незбалансованість харчування, обумовлена низькою платоспроможністю населення, та стан продовольчої безпеки.

Результати міжнародних спостережень рівня продовольчої безпеки, які здійснюються Economist Intelligence Unit, свідчать про негативну тенденцію до зниження відповідного показника України. Станом на жовтень 2018 р. країна посідає 63 позицію з 113 за рейтингом продовольчої безпеки (між В’єтнамом та Марокко).

SWOT-аналіз стану продовольчої безпеки серед найслабших факторів продовольчої безпеки в Україні визначає високу частку витрат домогосподарств на харчування (40,3% при середньосвітовому показнику 29,5% та середньоєвропейському 14,7%).

В цілому, за оцінками Economist Intelligence Unit, Україна віднесена до групи країн із передкризовим, але керованим станом продовольчої безпеки. У зв’язку з чим постає питання щодо правових інструментів, за допомогою яких може здійснюватися відповідне керування.

За критерієм мети правові інструменти, які застосовуються для підтримання належного стану продовольчої безпеки (в контексті цієї доповіді – економічній доступності продуктів харчування), поділяються на:

• превентивні (щодо голоду, зокрема, в частині доступності продуктів харчування для населення),
• оперативні (щодо усунення наявних загроз продовольчій безпеці, зокрема, випереджаючого зростання цін перед ростом доходів населення)
• коригуючі (щодо підвищення ефективності функціонування інших сфер, які безпосередньо або опосередковано впливають на економічну доступність продуктів харчування, зокрема, сільського господарства, торгівлі тощо).

Універсальним правовим інструментом, у якому поєднуються зазначені цілі, є правове регулювання цін. У національних Цілях сталого розвитку, які виконують функцію стратегічного дороговказу реформування законодавства, у якості одного із заходів забезпечення економічної доступності продовольчої продукції визначено різке зниження волатильності цін на продукти харчування до 2020 р. (з 144,4% у 2015 р. до 105,5 у 2020 р.) та підтримання зазначеного рівня до 2030 р.

При цьому пріоритет надається непрямим способам регулюючого впливу на ціни шляхом зменшення ринкових ризиків для сільгоспвиробників через гарантійні фонди, механізми страхування, форвардної, електронної, деривативної торгівлі тощо.

Втім станом на 01.09.2019 р. зазначені ринкові засоби впливу на ціноутворення на продовольчому ринку не отримали суттєвого поширення (за виключенням зерна), в т.ч. через ускладнення доступу до них для переважної більшості виробників сільськогосподарської продукції. За експертними оцінками, 85-95% овочевої продукції вирощуються у особистих селянських господарствах, які не мають ані досвіду використання ринкових інструментів, ані фінансової можливості для залучення відповідних фахівців [3].

За таких умов забезпечення економічної доступності продуктів харчування здійснюється за допомогою інструментів, передбачених законодавством про ціноутворення. Але з погляду на зазначену мету їх ефективність наразі є спірною.

Так, відповідно до ст.ст. 12-13 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни можуть запроваджуватися на товари, які мають істотну соціальну значущість, в т.ч. на продукти харчування, шляхом встановлення обов’язкових для застосування суб’єктами господарювання фіксованих, граничних цін, рівнів торговельної надбавки, нормативів рентабельності тощо.

Але відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)» від 25.12.1996 р. під таке регулювання підпадає лише зерно сільськогосподарських культур.

Розширення переліку продукції, що підпадатиме під регулювання цін, суперечило б принципам ринкової економіки, та, як свідчить досвід радянського періоду, призводить не до вирішення проблеми економічної доступності продовольчої продукції, а її трансформацію у проблему фізичної доступності продукції, тобто її наявністю у вільному доступі та у достатній кількості.

Регулюючий вплив на рівень цін на продовольчу продукцію також здійснює Аграрний фонд України шляхом встановлення інтервенційних цін на аграрну продукцію у порядку, передбаченому Законом України «Про державну підтримку сільського господарства України.

Але, по-перше, застосування інтервенційних цін є обмеженим, з одного боку, організованим аграрним ринком, поза яким регулювання не здійснюється, з другого, - вичерпним переліком продукції, щодо якої Аграрний фонд може здійснювати свої повноваження.

По-друге, з урахуванням порядку та підстав застосування інтервенційні ціни використовуються як винятковий тимчасовий захід «гасіння пожежі», що не передбачає довготривалого ефекту.

Таким чином, наявні у національному законодавстві інструменти не є придатними для здійснення превентивного, оперативного чи коригуючого впливу на ціни на продовольчу продукцію, що не дозволяє розраховувати на ефективне управління станом продовольчої безпеки України.

Втім у Глобальних цілях сталого розвитку у якості ринкового інструменту регулюючого впливу на ціни на продовольчому ринку пропонується використання інформації, у т.ч. щодо продовольчих резервів.

Перевагою зазначеного непрямого впливу на рівень цін є, насамперед, його універсальність. Так, у звичайних умовах інформація про обсяги резервів сприятиме попередженню виникнення штучного дефіциту або змови щодо фіксації ціни на конкретний вид продовольчої продукції, як це мало місце навесні 2019 р. стосовно цибулі та моркви.

У разі виникнення несприятливих обставин на продовольчому ринку така інформація дозволить торговим мережам, їх постачальникам ухвалити зважене рішення щодо потрібних дій (екстрена закупівля відповідної продукції, незважаючи на несприятливу цінову ситуацію або акумулювання коштів для інвестування у розвиток власного виробництва тощо).

Крім того, потреба у регулярному формуванні та оновленні продовольчих резервів зможе заповнити вакуум, який утворився внаслідок відмови від планування, та надати виробникові орієнтири щодо виду сільськогосподарської продукції, обсягів її закупівлі, цін.

Наразі в умовах хаотичного розвитку сільського господарства спостерігаються суттєве зниження асортименту продукції, яка вирощується національним виробником, зокрема, посівні площі під гречку за останні 6 років скоротилися з 191,4 тис.га до 67,5 тис.га, а під картоплю – з 1987,7 тис.га до 1308,9 тис.га.

Водночас впровадження інформаційного інструменту впливу на ціни на продовольство потребує перегляду ролі держави в управлінні економіки у бік відходу від функцій регулювання (прямого або непрямого) до функцій мотиваційного спрямування розвитку відносин у відповідності до заздалегідь визначеної моделі.

У контексті проблеми, що розглядається, йдеться, насамперед, про місце державного матеріального резерву у механізмі забезпечення продовольчої безпеки, який позиціонується як особливий державний запас матеріальних цінностей, в т.ч. продовольства, призначених для використання у надзвичайних ситуаціях та особливому періоді.

З урахуванням спеціального статусу закладених у резерв продовольчих запасів наразі інформація щодо їх структури та обсягів не є загальнодоступною та не справляє жодного впливу на поточну ситуацію на продовольчому ринку, в т.ч. цінову; їх використання у будь-якій формі не передбачено ст. 12 ГК України, яка містить вичерпний перелік основних засобів державного регулювання господарської діяльності.

Втім існуюча закритість інформації є виправданою лише щодо матеріальних цінностей мобілізаційного резерву, інші складові державного матеріального резерву, метою накопичення яких є забезпечення стратегічних потреб держави та ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, може та повинна бути залучена до обігу без шкоди національній безпеці.

Таким чином, корисний потенціал наявних у законодавстві інструментів правового впливу на ціни на продовольчу продукцію наразі є вичерпаним. Формування нового правового інструментарію має ґрунтуватися на зміні підходів до ролі держави в економіці та переходу від функцій регулятора до функцій координатора ціноутворення на продовольчому ринку.

Господарське право та процес в умовах трансформації суспільних відносин: матеріали ІІ Всеукр. наук.-практ. конф. (Кривий Ріг, 27 вересня 2019 р.) Кривий Ріг: ДЮІ, 2019. С. 113-118. МВС України, 2019. 386 с.