Правова сутність та структура енергопростору агломерацій

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок з найважливішими науковими або практичними завданнями. Трансформація моделі розвитку суспільства, яка обумовлена «тектонічними зсувами», що відбувалися протягом останньої чверті сторіччя в Україні (становлення самостійної держави, перехід до ринкової економіки, євроінтеграційний вибір з притаманними йому процесами децентралізації, зовнішня агресія, що супроводжується окупацією та анексією частини території тощо) органічним чином відбивається на взаємовідносинах, що складаються у його складових – правової, економічної, соціальної та інших сферах. Наявність глибинного органічного взаємозв’язку між розвитком соціально-економічних відносин та права вимагає перегляду функцій останнього як соціального регулятора. 

Енергетична сфера є однією з тих сфер національної економіки, де настання кожної із вищезазначених геополітичних подій потребувало якісної зміни філософії взаємодії держави та суспільства, насамперед, за допомогою права. Трансформація викликів та загроз економічної самостійності держави на кожному з етапів розвитку обумовлювала перегляд існуючої моделі забезпечення єдності загальних, групових, індивідуальних інтересів через формальне закріплення міри свободи, рівності та справедливості. Водночас об’єктивна різниця у темпах розвитку економічних відносин в енергетичній сфері та законодавства, що їх регулює, призвела до зниження спроможності права слугувати засобом задоволення справедливих потреб та інтересів, сприяти розвитку відносин, у яких зацікавлено суспільство, виконувати роль інструменту забезпечення функціонування інших соціальних інститутів (держави, економіки, соціуму, моралі та ін.), організованості і нормальної життєдіяльності, зняття соціальної напруженості тощо.

Додатковим каталізатором поглиблення невідповідності між де-юре та де-факто відносинами в енергетичній сфері виступила децентралізація повноважень, яка оголила проблематику правової кваліфікації відносин, що виникають між традиційними рівнями (державним, регіональним та місцевим), насамперед, відносин, що складаються в агломераціях. Попри чисельність агломерацій відносини з їх участю майже не отримали належної правової оцінки, що на практиці призводить до їх «випадіння» із загального вектору реформування та консервації існуючих проблем у сфері енергозабезпечення. За цих умов «інвентаризація» існуючих теоретичних підходів до сутності енергопростору агломерації як об’єкта правового впливу, його структурних елементів та механізму взаємодії між ними сприятиме формуванню теоретичного інструментарію для забезпечення реалізації функцій права у відповідній сфері. 

Аналіз останніх досліджень та публікацій. В науковій літературі приділяється достатня увага правовому регулюванню відносин у енергетичній сфері, але у більшості з них відповідні проблеми розглядаються скрізь призму їх впливу на ступінь загроз енергетичної безпеки та запобігання негативного впливу господарської діяльності учасників енергетичного ринку на навколишнє середовище (Кірін Р.С., Бобкова А.Г., Андрейцев В.І., Балюк Г.І. та ін. [1]). Господарсько-правові аспекти, зокрема, створення організаційно-правових умов для функціонування газового та електроенергетичних ринків розглядалися Валітовим С.С., Віхровим О.П. [2, c. 74 – 77; 3, c. 11 – 18]. Водночас у фокусі дослідження, здебільшого, виступає державний або регіональний рівень, рівень агломерації майже не досліджується. Агломераціям, в т.ч. вирішенню проблем їх енергозабезпечення та управління ним, приділяється значна увага у працях вітчизняних вчених-економістів, зокрема, Мельникової М.В., Градобоєвої Є.С. [4, c. 63 – 67; 5, c. 85 – 93], а також зарубіжних дослідників [6, c. 9 - 22]. Згадані та інші праці є теоретичним підґрунтям для дослідження недостатньо вивченої проблеми щодо правової моделі енергетичного простору на рівні агломерації.

Метою статті є дослідження правової сутності енергопростору агломерації. 

Виклад основного матеріалу. Агломерація є складовою частиною держави, отже сутність її енергопростору має визначатися крізь призму енергопростору держави. Енергетичний простір (світовий енергопростір, європейський енергопростір) як правове явище згадується у Постанові Верховної Ради України № 2966-IV «Про заходи щодо запобігання енергетичній кризі в Україні» від 06.10.2005 р. лише в контексті основних напрямів енергетичної політики. Водночас ратифікація Угоди про асоціацію з ЄС передбачає інтеграцію України до єдиного європейського простору, що потребує визначення основних сутнісних ознак такого простору у енергетичній сфері.

Характеристика ЄЕП у Договорі надається через визначення сукупності його системоутворюючих проявів у загальному економічному, політичному, інституційному середовищі ЄС. Так, у Преамбулі до Договору ЄЕП розглядається як: (1) інтегрований ринок природного газу та електроенергії на основі спільних інтересів і солідарності; (2) стабільна регуляторно-ринкова структура, здатна залучати інвестиції в газові мережі, мережі виробництва та передачі електроенергії; (3) єдиний простір регулювання торгівлі газом та електроенергією, що є необхідним для відповідності географічним розмірам товарних ринків, яких це стосується. Сутність дій Енергетичного Співтовариства зі створення ЄЕП у ст. 2 Договору визначається як організація зв'язків між Сторонами й створення правової та економічної бази стосовно енергопродуктів і матеріалів, для транспортування яких використовуються мережі (природний газ, теплова та електрична енергія) (далі – мережеві енергопродукти).

Таким чином, у загальному вигляді ЄЕП можна визначити як систему зв’язків між cторонами (і відповідно на національному рівні - внутрішніми «гравцями» - суб’єктами організаційно-господарських повноважень, суб’єктами господарювання та споживачами) з приводу обігу мережевих енергопродуктів, яка у своїй структурі містить юридичний та інші (економічний, технічний тощо) елементи. 

На користь такого висновку свідчить аналіз ст. 3 Договору, яка містить вичерпний перелік ключових завдань, які мають бути виконані задля формування ЄЕП, а саме: 

• запровадження нормативно-правової бази з енергетики, навколишнього середовища, конкурентної політики та відновлюваних джерел енергії, з врахуванням як інституційної структури Енергетичного Співтовариства, так і конкретної ситуації в кожній з Договірних Сторін;
• установлення певної регуляторної системи, що дозволяє ефективне функціонування ринків мережевих енергопродуктів та охоплює створення єдиного механізму їх транскордонної передачі та (або) транспортування. А також здійснення нагляду за одностороннім дотриманням заходів з безпеки; 
• створення ринку мережевих енергопродуктів без внутрішніх кордонів, у т. ч. координація взаємодопомоги у разі серйозних порушень у функціонуванні енергетичних мереж або зовнішніх пошкоджень, яка може охоплювати досягнення спільної енергетичної зовнішньоторговельної політики (створення єдиного енергетичного ринку).

Таким чином, систему відносин (зв’язків) ЄЕП складають: (1) правовідносини у сфері енергетики, навколишнього середовища, конкурентної політики та відновлюваних джерел енергії як відносини, що урегульовані відповідними правовими нормами, що закріплені у нормативно-правовій базі звідповідних питань; (2) правовідносини у сфері управління господарською діяльністю у енергетичному секторі (правова природа цих відносин обумовлена загальним принципом «заборонено все, що прямо не дозволено законом», який визначає відносини між суб'єктом господарювання та суб’єктом владних, в т.ч. організаційно-господарських повноважень); (3) відносини у сфері енергетики, навколишнього середовища, конкурентної політики та відновлюваних джерел енергії, які не врегульовані правовими нормами (стосовно цих відносин діє загальний принцип «дозволено все, що прямо не заборонено законом»).

З наведеного визначення можна зробити висновок, що ЄЕП структурно охоплює дві компоненти – правовий енергопростір, елеменами якого є перші дві групи правовідносин, та т.з. «вільну» компоненту, яка складається з відносин, не врегульованих правом. Водночас обидві компоненти є взаємопов’язаними та взаємозалежними. 

Так, правове регулювання як динамічне явище може поширюватися на ті відносини, які до певного моменту регулювалися звичаєм або не мали регулювання взагалі, але з набуттям суттєвого значення для суспільного розвитку потребують врегулювання на законодавчому рівні (як це відбувалося з використанням газу (метану) вугільних родовищ, сонячною та вітровою енергією, яка вироблялася у приватних домогосподарствах).

Іншою формою правового впливу на «вільну» компоненту є встановленя стимулювання бажаного розвитку відносин на ринку та встановлення механізму захисту від небажаного розвитку відносин за принципом consuetudo volentes ducit; lex nolentes trahit (звичай веде за собою того, хто хоче; закон тягне за собою того, хто не хоче). Приміром такого підходу є відносини конкуренції. Як зазначає О.О. Бакалінська, добросовісна конкуренція – це якісна характеристика поведінки учасника конкурентних відносин, його внутрішнє сприйняття морально-етичних цінностей суспільного, зокрема, економічного, розвитку, тому добросовісність конкуренції неможливо регулювати шляхом застосування заходів державного регулювання, можна лише забезпечити умови для її формування і розвитку, а також мотивування учасників конкурентних відносин, що розуміють та визнають необхідність розвитку економічної конкуренції до дотриманя правил і принципів добросовісного конкурентного змагання. Засобами такого мотивування, які може пропонувати право, є спрощення процедури створення нових суб’єктів господарювання шляхом вдосконалення реєстраційних процедур, зменшення кількості перевірок, розвиток малого та середнього бізнесу як антимонопольного за своєї суті тощо [10, c. 182 - 212]. Водночас прояви недобросовісної конкуренції є підставою для застосування захисних механізмів.

Водночас «вільна» компонента як майданчик, на якому активно використовуються інноваційні продукти, здійснює вплив на динаміку правового регулювання. Наприклад, використання споживачем геотермальної енергії шляхом встановлення теплових насосів для підігриву води виключно для власного споживання не є предметом регулювання з огляду на нечисленність відповідних випадків на сучасному етапі та відсутність помітного впливу на загальну ситуацію на ринку теплової енергії. Але якщо кількість абонентів багатоквартирного будинку, які оберуть такий спосіб задоволення своїх потреб, та відповідно відмовяться від послуг з централізованого гарячого водопостачання, зростатиме, умовно-постійні витрати постачальника на забезпечення решти абонентів збільшаться, що призведе до подорожчання тарифів, додаткового навантаження на бюджет та ін. За таких умов виникає потреба у коригуванні правового регулювання у сфері будівництва, планування територій, житлово-комунального господарства, енергетики тощо. 

Адекватність правової моделі енергопростору стимулювати розвиток відповідних відносин у бажаному напряму залежить від здатності правової компоненти належним чином реагувати на зміни, що відбуваються, що актуалізує питання щодо можливості відповідного представницького органу виступати суб’єктом законодавчої ініціативи. Слід зазначити, що на традиційних рівнях представництва – державному, регіональному, місцевому - зазначене питання вирішено, визначений обсяг компетенції відповідних органів, та наразі у рамках децентралізації відбувається перерозподіл організаційно-господарських повноважень у відповідних сферах управління. Водночас можливість поширення правової моделі енергопростору на т.з. нетрадиційні, міжрівневі утворення, такі як, насамперед, агломерації, є дещо спірною як у сучасних умовах, так і у перспективі після завершення основного етапу децентралізацій них перетворень.

У текстах нормативно-правових актів України використовується термін «агломерація» (міська агломерація, промислово-міська агломерація), проте його зміст не визначається. Аналіз законодавства ЄС з цього приводу дозволяє визначити кваліфікаційні ознаки агломерації, які дозволяють її ідентифікувати у європейському правовому просторі, а саме: 

відсутність правового статусу адміністративно-територіальної одиниці. Так, агломерація визначається як територія [11] або група зближених і тісно пов'язаних між собою самостійних міст [12];

кількість споживачів послуг, яка визначається зазначенням мінімального порогового значення мешканців (більше 250 тис. жителів), їх щільності [12] або рівня споживання послуг населенням та суб’єктами господарювання, яке є достатнім для ідентифікації території у якості окремого сегменту [11];

єдність як об’єкту регулюючого впливу, яка обумовлена інтенсивними економічними і культурно-побутовими зв'язками між її частинами, а також наявністю спільних крупних інженерних споруд (транспорт, систем водопостачання, теплопостачання та ін.) [12].

В умовах реформування сектору житлово-комунальнх послуг, серед яких найбільш проблемним є сегмент теплопостачання та гарячого водопостачання як найбільш енерговитратні та найменш пристосовані до ресурсної диверсифікації, постає питання щодо визначення правових форм участі агломерацій у модернізації відповідних спільних систем життєзабезпечення. Йдеться не лише про особливості управління підприємством-послугодавцем, яке, як правило, є комунальним, але й про інші аспекти: можливість отримання підтримки на державному та регіональному рівнях, відносини партнерства з населенням громад, врахування громадської думки тощо.

Звісно агломерація у неінституціоналізованому вигляді виступати суб’єктом будь-яких відносин не може. Водночас аналіз діючого законодавства та тенденцій його розвитку у напрямку адаптації до законодавства ЄС дозволяє визначити, щонайменше, такі правові форми її інституціоналізації як об'єднання громад та створення мікрорегіону.

Відповідно ст. 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зазначений процес здійснюється на принципах конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності [13]. 

Наслідком об'єднання територіальних громад, які входили до агломерації є інституціоналізація їх представницького органу, який є правонаступником прав та обов’язків всіх юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, а також визнання територіальної громади правонаступником всього майна, прав та обов’язків територіальних громад, що об’єдналися, в т.ч. щодо комунальних підприємств з теплопостачання та гарячого водопостачання. Таким чином, агломерація в межах повноважень, які є у її представницького органу, набуває права формувати належну правову модель енергопростору з врахуванням існуючих умов функціонування.

Відповідно до ст. 10 зазначеного Закону об’єднана територіальна громада має право претендувати на державну фінансову підтримку у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку у порядку та за умов, визначених Законом. Тобто модернізація енергоємних систем життєзабезпечення може здійснюватися в т.ч. за рахунок державних коштів, що має суттєве значення з огляду на наявність багатьох інших сфер, реформування яких потребуватиме фінансування за рахунок коштів місцевого бюджету. 

Водночас окрім умови щодо якості та доступності публічних послуг, в т.ч комунальних, як послуг, що надаються підприємствами, які перебувають в управлінні органів місцевого самоврядування, ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» ставляться й інші, а саме: відсутність у складі об’єднаної територіальної громади іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; нерозривність території об’єднаної територіальної громади; її розташування в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; врахування при прийнятті рішення щодо добровільного об’єднання історичних, природних, етнічних, культурних та інших чинників, що впливають на її соціально-економічний розвиток. 

Тобто вирішення завдань формування ефективного локального енергопростору є лише одним з багатьох чинників, які можуть впливати на прийняття рішення щодо доцільності об'єднання громад, а також одним з численних напрямків, які потребуватимуть уваги з боку представницького органу об’єднаної громади. За таких умов енергетична складова може бути витіснена з кола нагальних соціально-економічних питань, що потребуватимуть першочергового вирішення. Водночас багатоспектність питань, які віднесені до компетенції представницького органу об’єднаної громади, дозволяє забезпечити вплив на усі відносини, що складаються у енергопросторі, не обмежуючись виключно проблемами функціонування сектору теплопостачання та гарячого одопостачання. 

У разі незастосування з тих чи інших причин формату об’єднанння громадорян вирішення проблем формування ефективного енергопростору може здійснюватия у рамках мікрорегіону, право створення якого передбачено Законом України «Про засади державної регіональної політики». Статтею 1 зазначеного Закону мікрорегіон визначається як частина території регіону, що характеризується територіальною цілісністю та особливостями розвитку, в межах якої реалізуються спеціальні для цієї території проекти регіонального розвитку [14]. 

Таким чином, застосування формату мікрорегіону для вирішення проблеми ефективного функціонування енергоємних систем теплопостачання та гарячого водопостачання є можливим у разі, якщо зазначене питання отримає правової форми спеціального проекту, що має суттєве значення для територіальних громад, які входять до складу агломерації.

На відміну від об’єднанння громад, створення мікрорегіону не передбачає позбавлення правосуб’єктності представницьких органів територіальних громад, що його утворюють, але повноваження щодо управління у визначеній сфері, зокрема, теплопостачання та гарячого водопостачання, спільним рішенням делегуються органу управління мікрорегіоном. 

Такий орган може функціонувати як постійно або тимчасово (на термін реалізації спеціального проекту) діючий колегіальний орган, до складу якого входитимуть представники відповідних органів місцевого самоврядування, які мають компетенцію щодо вирішення питань, передбачених відповідним спеціальним проектом. Обсяг організаційно-господарських повноважень, які можуть бути делеговані органу управління мікрорегіоном, не є та не повинен бути формалізованим на законодавчому рівні. Визначення конкретних його меж доцільно визначати диференційовано, в залежності від змісту спеціального проекту регіонального розвитку, який реалізується на визначеній території. 

Водночас обмеженість компетенції органу управління мікрорегіоном виключно питаннями, пов’язаними з теплопостачанням та гарячим водопостачанням, знижує його потенційну здатність здійснювати комплексний вплив на формування ефективної моделі енергопростору. Певну «допомогу» у розв’язанні цієї проблеми може надати відсутність жорстких законодавчих рамок щодо питань правового статусу органу управління мікрорегіоном, що дозволяє органам місцевого самоврядування як засновникам мікрорегіону застосовувати інструменти т.з. конкуруючої компетенції, тобто заповнювати існуючі у законодавстві «лакуни» шляхом ухвалення власних нормативно-правових актів, які визначатимуть порядок прийняття рішень на рівні мікрорегіону.

Як зазначалося вище, орган управління мікрорегіоном, на відміну від органів місцевого самоврядування, які делегували йому частину власних повноважень, не є виборними, тобто він не має т.з. суспільного мандату на представництво інтересів населення відповідних територіальних громад у опосередкованій формі. Проте у його статуті може бути передбачено застосовання інструментів безпосереднього волевиявлення громади, наприклад, шляхом проведення громадських обговорень, з питань запровадження тієї чи іншої форми реформування. За таким підходом можуть бути визначені найбільш сприйнятні для громади засоби переформатування не лише відносин, що складаються безпосередньо у сфері теплопостачання та гарячого водопостачання, але й у дотичних до них відносинах з енергозбереження, енергомодернізації об’єктів енергоспоживання, знайдені сегменти, привабливі для розвитку публічно-приватного партнерства або придатні до передачі в управління самоврядним організаціям громадян.

Слід зазначити, що такий спосіб взаємодії з громадськістю широко застосовується у інших країнах. Зокрема, у Швейцарії основною формою волевиявлення членів територіальних громад мікрорегіонів є референдум, у Франції, Німеччині, Великій Британії, США та ін. частіше використовуються інструменти громадського експертування місцевих проектів або їх частин. Залучення громадськості до вирішення питань реформування систем життєзабезпечення мікрорегіону дозволить створити правові передумови для наповнення правового статусу зазначеного утворення реальним змістом, а також сприяти створенню передумов для формування ефективної моделі локального енергопростору в цілому.

Висновок. Таким чином, енергопростір агломерації можна визначити як систему зв’язків між сторонами (суб’єктами організаційно-господарських повноважень, суб’єктами господарювання та споживачами) з приводу обігу енергопродуктів, що постачаються спільними мережами, зокрема, тепло постання та гаряче водопостачання. Структурно енергопростір агломерації охоплює правовий енергопростір, елеменами якого є правовідносини, та т.з. «вільну» компоненту, яка складається з ринкових відносин, не врегульованих правом. Передумовою створення ефективної правової моделі енергопростору є її інституціоналізація агломерації як субєкта законодавчої ініціативи, яка може здійснюватися у формах добровільного обєднання територіальних громад або створення мікрорегіону. 

Предметні межі європейського правового простору, на думку фундатора відповідної концепції Е. Крабі, охоплюють різні галузі національного права – від кримінального та адміністративного до міжнародного приватного права [8, c. 46 – 50]. Визнання та дотримання цих норм усіма учасниками євроінтеграційних процесів створює єдині "правила гри" для споживачів та виробників, інвесторів, незалежно від наявності у них статусу резидента; забезпечує правову визначеність та надає гарантію захисту прав і рівного ставлення; полегшує економічне співробітництво, ведення бізнесу, розв'язання конфліктів у разі їх виникнення тощо.

Наразі в ЄС та в Україні вже достатньо розвинені концепції європейського економічного простору, європейського простору вищої освіти, європейського дослідницького простору, європейського адміністративного простору тощо. Теорія європейського енергетичного простору (далі – ЄЕП) поки ще перебуває в стадії становлення, натомість аналіз основоположних нормативно-правових актів ЄС дозволяє визначити її ключові елементи.

Так, системний аналіз Договору про заснування Енергетичного Співтовариства [9] (далі – Договір) дозволяє за предметним та часовим критеріями умовно виділити два етапи формування ЄЕП: 

• газово-електроенергетичний (з 01.07.2005 р. (набрання чинності Договору) до 31.12.2017 р. (кінцевий термін впровадження учасниками Директиви 2001/80/EC стосовно обмеження викидів у повітря деяких забруднювачів від великих сміттєспалювальних заводів від 23.10.2011 р., яка є останньою із передбачених Договором). Для України часові рамки зазначеного етапу інші: початок з 01.02.2011 р., закінчення – через 6 років з дати набрання чинності угодою про Асоціацію (кінцевий термін впровадження Директиви 1999/32/EC стосовно зменшення вмісту сірки в певних видах рідкого палива, яка вносить поправки до директиви 93/12/EEC від 26.04.1999 р., яка є останньою Директивою цього етапу, передбаченою як обов’язкова для впровадження угодою про Асоціацію з ЄС);

• такий, що стосується інших енергетичних продуктів, наприклад, зрідженого природного газу, бензину, водню або іншої суттєвої мережевої інфраструктури. Часові рамки зазначеного етапу Договором не визначені, лише вказується на можливість його комплексного запровадження у майбутньому. На сучасному етапі загальні нормативні вимоги щодо зазначених питань на наднаціональному рівні ЄС встановлюються окремими директивами та регламентами, але про формування єдиного європейського простору у цій сфері ще не йдеться.