ПЕРСПЕКТИВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІЙСЬКОВО-КОНСАЛТИНГОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРИВАТНИХ ВІЙСЬКОВИХ КОМПАНІЙ В УКРАЇНІ

  Повномасштабна військова агресія РФ проти України спричинила необхідність ґрунтовного дослідження питань, що раніше не були предметом активних наукових пошуків правників. Одним з таких питань є проблематика створення та функціонування приватних військових компаній в Україні, зокрема здійснення такими компаніями військово-консалтингової діяльності. Варто відзначити, що якісне консультування військового сектору може бути одним із чинників, що прискорять перемогу України, однак вітчизняне законодавство не регулює особливості надання послуг військового консалтингу. Окрім цього, незважаючи на те, що українськими вченими аналізуються окремі аспекти функціонування приватних військових компаній, необхідно констатувати, що у юридичній доктрині відсутній комплексний аналіз необхідних законодавчих вимог для створення приватних військових компаній та здійснення ними консалтингової діяльності.

   Питання нормативно-правового врегулювання створення приватних військових компаній та здійснення військово-консалтингової діяльності в Україні набуло особливої актуальності у зв'язку із військовою агресією РФ, що розпочалася у 2014 році та активно продовжується й до цього часу. Незважаючи на зростання попиту на послуги військового консалтингу, національне законодавство не встановлює особливості здійснення цього виду консалтингової діяльності. При цьому, надання якісних послуг військового консалтингу приватними компаніями може прискорити перемогу України. Доцільно зауважити, що в міжнародній практиці залишається дискусійним питання, які види діяльності можуть здійснювати приватні військові компанії, зокрема з метою недопущення політичного впливу на державні органи, концентрації зброї та боєприпасів у приватних воєнізованих формуваннях. Однак, науковці та міжнародні експерти погоджуються, що приватні військові компанії можуть активно залучатися для надання консультацій у військовій сфері. Таким чином, у межах цього дослідження, ми сконцентруємося на аналізі військового консалтингу як частини професійної діяльності відповідних компаній.

   Варто зазначити, що чинне українське законодавство не регулює діяльність приватних військових компаній. Проте наразі виникла об’єктивна потреба у якісних послугах військового консалтингу та водночас існує необхідність розумного використання знань осіб, які мають цінний військовий досвід. Зокрема, такими особами можуть бути ветерани війни, учасники антитерористичної операції, колишні працівники правоохоронних органів, учасники бойових дій тощо. У міжнародній практиці саме приватні військові компанії надають можливість передавати та реалізувати навички та вміння, особам, які цього потребують при забезпеченні безпеки та обороноздатності країни.

   Варто підкреслити, що в закордонних країнах приватні військові компанії можуть надавати великий спектр послуг: пошук професіоналів для військових операцій; охорона гуманітарних місій; участь у миротворчих місіях (наприклад, під егідою ООН); розмінування; розвідка та оцінка безпекової ситуації в регіоні; техобслуговування та застосування складних бойових комплексів; евакуація людей із гарячих точок; логістичне супроводження військ; надання послуг військових перекладачів; виконання функцій поліції там, де не діють правоохоронні органи; утримування під вартою та конвоювання затриманих чи в’язнів; повноцінна участь у бойових операціях – разом із кадровими частинами чи окремо [1].

   Доцільно відзначити, що Міністерство оборони України підтримує позицію стосовно того, що діяльність приватних військових компаній тісно пов'язана із забезпеченням безпеки та просуванням інтересів держав у різних регіонах світу.

   Незважаючи на свій комерційний характер, приватні військові компанії тісно співпрацюють з оборонними відомствами та спецслужбами своїх країн. Вони використовуються як ефективні інструменти переслідування національних інтересів завдяки значно вищому рівню розсуду, порівняно зі звичайними збройними силами. Деякі підприємства мають у своєму розпорядженні не тільки висококваліфікованих фахівців, а й сучасне обладнання та важке озброєння.

   Отже, використання приватних військових компаній коштує дешевше, ніж розміщення регулярних військ закордоном. Приватні військові компанії мають певні операційні переваги [2].

   Однак, важливою складовою діяльності таких компаній також є створення спеціального інтелектуального продукту – надання консультацій публічним сторонам у військовій сфері. При цьому окремі суб’єкти господарювання фактично надають послуги військового консалтингу в Україні, тому їхня діяльність потребує нормативно-правового врегулювання та державного контролю. Зокрема, правові засади діяльності приватних військових компаній вже були у законодавстві США, Великобританії та Швейцарії тощо [3].

   У міжнародній доктрині підкреслюється, що послуги військового консультування у певній формі надавалися протягом історії людства, однак активний розвиток військово-консалтингової діяльності як окремого виду діяльності приватних суб’єктів господарювання розпочався під час Другої світової війни. Зокрема, в 1940 консалтингова компанія Буза Аллена Гамільтона (Booz Allen Hamilton) була найнята для реорганізації воєнно-морських сил США, а старовинна консалтингова фірма Артур Д. Літтс, Інк. (Arthur D. Little, Inc.) надавала стратегічні консультації високопосадовцям у ході проведення воєнної кампанії [4]. Консультування військового комплексу приватними консалтинговими компаніями зіграло важливу роль під час Другої світової війни [5].

   Надання послуги військового консалтингу становить особливу професійну діяльність, що передбачає залучення кваліфікованих фахівців зі спеціальним досвідом та знаннями для надання консультацій з певних питань у військовій сфері. Причому консультації можуть надаватися у різних формах, а саме порад, рекомендацій, висновків з питань, що визначені замовником консалтингової послуги.

   Послуги військового консалтингу можуть надаватися щодо будь-яких питань військової теорії і практики, а також знань, які необхідні для успішного захисту національної безпеки та оборони із обов’язковим дотриманням вимог законодавства про захист державної таємниці. Враховуючи специфічний характер та значимість відповідних послуг доцільно передбачити спеціальні вимоги до суб’єктів надання відповідних послуг (такими суб’єктами можуть бути приватні військові компанії).

   У міжнародній практиці приватна військова компанія зазвичай визначається як юридична особа, яка надає спеціалізовані послуги, що пов’язані із завданнями в умовах війни або конфліктів, включаючи безпосередню участь у бойових діях, послуги стратегічного планування, збір розвідданих, оперативну та матеріально-технічну підтримку, навчання, закупівлі та технічне обслуговування. Офіційно існує більше ніж 150 таких компаній, що пропонують свої послуги у більше ніж 50 країнах [6].

   Відповідно до міжнародної угоди «Документ Монтре», приватні військові компанії – це суб’єкти підприємницької діяльності, які надають військові та/або охоронні послуги незалежно від того, як вони самі себе характеризують [7]. Незважаючи на комерційний характер діяльності, приватні військові компанії тісно співпрацюють із міжнародними організаціями, державними органами у сфері безпеки та оборони та розвідувальними управліннями [8].

   Однак, варто підкреслити, що застосування приватних військових компаній може мати негативні сторони, зокрема такі: можливість формулювання приватних компаній олігархічними структурами із метою впливу на політичну ситуацію в державі; статус та гарантії правового захисту працівників приватних міжнародних компаній зазвичай не врегульовані на законодавчому рівні.

   У 2012 році робоча група Європейської комісія з прав людини підкреслила необхідність міжнародного регулювання приватних військових і охоронних компаній з огляду на існуючі нормативні прогалини на національному та регіональному рівнях. Міжнародні експерти визначили такі ключові елементи нормативного регулювання: заборона окремих видів діяльності таких компаній; вимога реєстрації компаній та ліцензування їхньої діяльності, особливості регулювання діяльності таких компаній для запобігання порушенням прав людини [9].

   На переконання Міністерства оборони України, використання приватних військових компаній у сучасному світі свідчить про необхідність регулювання цього питання на міжнародному рівні. У багатьох країнах законодавство, що регламентує діяльність приватних військових компаній, є неповним.

    Водночас деякі країни створюють приватні військові компанії без будь-якої законної підстави. Перш за все, це стосується країни-агресора. Виходячи з вищезазначених міркувань і ретельного аналізу, міжнародне співтовариство має шукати шляхи протидії гібридним арміям під маскуванням приватних військових компаній [10].

   Отже, законодавство щодо приватних військових компаній повинно регулювати такі питання: порядок створення такої компанії; перелік послуг, що можуть надаватися (наприклад, військове консультування та поради, збір розвідданих, вчинення дій для запобігання злочинам); заборонені види діяльності приватних військових компаній – відповідні види можуть відрізнятися залежно від зовнішньої політики конкретної держави. Проте доцільно заборонити такі дії: безпосередня участь у бойових діях, допомога урядам, які не є міжнародно визнаними, недержавним збройним особам або нерегулярним силам, дії, які можуть призвести до порушення прав людини або внутрішніх репресій, мародерство, розкрадання та інша незаконна економічна діяльність, наприклад видобуток корисних копалин, несанкціонована закупівля та торгівля зброєю [11]; вимоги до форми та істотні умови договору про надання послуг; вимоги до кваліфікації консультантів; встановлення конкретного органу державної влади, що повинен забезпечити контроль над діяльністю відповідних компаній[12]; правовий статус приватних військових компаній, порядок їхньої реєстрації; порядок ліцензування та державного регулювання діяльності приватних військових компаній; порядок дотримання державної та військової таємниці консультантами приватних військових компаній (у разі допущення до них); відповідальність приватних військових компаній та консультантів особисто, за порушення вимог законодавства про приватні військові компанії.

   У 2008 році Україна ратифікувала «Документ Монтре», який накладає на державу-підписанта чіткі міжнародно-правові зобов’язання з функціонування приватних військових і охоронних компаній в умовах збройного конфлікту.

   Варто зазначити, що перша спроби законодавчого врегулювання військово-консалтингової діяльності була здійснена в 2018 році із реєстрацією Проєкту Закону № 8093 від 5 березня 2018 року [13]. Однак, через рік відповідний законопроект було відкликано, зокрема у зв’язку із позицією Міністерства оборони України, яке наголосило на неможливості створення суб’єктів господарювання, що надаватимуть послуги військового характеру, у чинному правовому полі. Так, відповідно до статті 17 Конституції України військовою діяльністю можуть займатися виключно військові формування та правоохоронні органи держави [14].

   У 2020 році у Верховній Раді України було зареєстровано новий Проєкт Закону про військово-консалтингову діяльність № 3005 від 4 лютого 2020 р. (далі – проєкт № 3005, знаходиться на етапі опрацювання Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки). Зокрема, цим законопроектом пропонується врегулювати правові засади організації, порядок створення та діяльності суб’єктів військово-консалтингової діяльності, що по своїй суті є приватними військовими компаніями [15].

   На нашу думку, певні положення законопроєкту потребують більш детального аналізу та доопрацювання, а саме:

   1. Використання терміну «військово-консалтингова діяльність».

   Проєкт закону № 3005 визначає поняття «військово-консалтингова діяльність» як надання державам, юридичним чи фізичним особам за межами України послуг військового або охоронного характеру, визначених цим Законом. До послуг військового характеру належать навчання особового складу збройних сил, інших силових чи правоохоронних органів іноземної держави, а також надання кадрової, фінансової, логістичної та інформаційно-аналітичної підтримки, обслуговування та ремонт військової техніки та обладнання, послуги військового консалтингу, забезпечення поставки військової техніки та обладнання, послуги охоронного характеру: охорона об’єктів різного призначення; забезпечення захисту життя, здоров’я фізичних та юридичних осіб, послуги охоронного консалтингу. Однак, надання послуг з обслуговування та ремонту військової техніки, виконання будівельних робіт військового призначення, розмінування території, будівель та споруд, охорони об’єктів по своєму значенню не відповідають сутності консалтингової діяльності. Відповідні послуги можуть надаватися приватними військовими компаніями згідно з «Документом Монтре», однак вони не охоплюються терміном «військово-консалтингова діяльність». Таким чином, існує необхідність уточнити ключове поняття цього законопроєкту.

   Наразі діяльність з питань: навчання особового складу ЗСУ або інших силових чи правоохоронних органів, а також надання кадрової, фінансової, логістичної та інформаційно-аналітичної підтримки, надання послуг з мирного врегулювання військових конфліктів (медіації), управління ризиками, проведення навчань сил безпеки, консультації щодо ризиків для безпеки тощо, в період дії правового режиму воєнного стану, нагально потребують сили оборони України саме на території нашої держави. Отже, здійснення військово-консалтингової діяльності приватними військовими компаніями, в частині консультування (із вказаних вище видів діяльності) повинно мати екстериторіальний характер, що потребує внесення відповідних змін до проєкту закону № 3005.

   2. Необхідність створення окремого органу для регулювання військово-консалтингової діяльності.

    Варто підкреслити, що формування нового органу для здійснення повноважень щодо ліцензування та контролю діяльності суб’єктів військово-консалтингової діяльності може зайняти значну кількість часу та потребуватиме додаткового бюджетного фінансування. Доцільність таких витрат з державного бюджету під час воєнного стану може викликати обґрунтовані сумніви та стати об’єктом критики суспільства.

   У зв'язку з цим пропонуємо розглянути можливість покладення відповідних повноважень на існуючі органи, що реалізують державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері та сферах оборони (наприклад, Міністерство оборони України).

   3. Суб'єкти військово-консалтингової діяльності не мають права здійснювати діяльність на території України.

   Так, відповідно до вимог законопроєкту, послуги військового або охоронного характеру можуть надаватися відповідними суб'єктами виключно державам, юридичним чи фізичним особам за межами України. Проте, враховуючи реалії воєнного часу, надання відповідних послуг в Україні може мати переломне значення у ході війни.

   Крім цього, вбачаємо за потрібне чітко врегулювати на рівні закону окремі питання, які можуть мати важливе значення для забезпечення національної безпеки та оборони. Зокрема, до таких питань ми можемо віднести необхідність врегулювання: загальні засади авторизації діяльності суб'єктів військово-консалтингової діяльності (наприклад, необхідність отримання ліцензії, вимоги до професійного досвіду, освіти та підготовки осіб, які безпосередньо надаватимуть послуги військового консалтингу); порядок надання послуг іноземним клієнтам (які види послуг можуть надаватися нерезидентам, заборонені види послуг, які вимоги до нерезидента-замовника відповідної послуги, яким чином здійснюється контроль за діяльністю суб’єктів закордоном); порядок співпраці державних органів із суб'єктами військово-консалтингової діяльності в Україні (які послуги та в якому порядку можуть надаватися, хто може бути ініціатором надання послуги військового консалтингу); істотні умови та порядок укладення договору про надання відповідних консалтингових послуг; дотримання вимог щодо отримання доступу та збереження суб’єктом консалтингової діяльності державної таємниці (у разі потреби під час надання послуги).

   Отже, ефективне відновлення України може ґрунтуватися тільки на принципах поваги до прав людини шляхом імплементації Керівних принципів ООН з питань бізнесу та прав людини. Зокрема, відповідно до цих принципів існує необхідність оновлення державної політики та законодавства з метою врегулювання прогалини у нормативно-правовому регулюванні військово-консалтингової діяльності.

   Крім цього, згідно з Національною стратегією у сфері прав людини передбачається запровадження ефективного механізму для реалізації та захисту права кожного в Україні на працю, достатній життєвий рівень та належний соціальний захист, а також забезпечення прав ветеранів війни [16]. Особи, які брали або беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, мають цінний та унікальний досвід участі у військових діях. Такі особи можуть потребувати спеціального регулювання для забезпечення їхнього права на подальше працевлаштування у мирний час, зокрема шляхом надання рекомендацій щодо військового консалтингу.

   Висновки. Існує нагальна потреба нормативно-правового регулювання здійснення консалтингової діяльності приватними військовими компаніями. Зокрема, на основі найкращих міжнародних практик та з урахуванням національної специфіки на рівні закону врегулювати такі питання: закріпити поняття «послуги військового консалтингу», «суб'єкти військово-консалтингової діяльності», врегулювати особливості та порядок надання відповідних послуг на території України, а саме: хто може бути замовником та постачальником відповідних послуг, істотні умови консалтингового договору про надання послуг військового консалтингу, порядок укладення такого договору, а також встановити вимоги до порядку створення та ліцензування відповідних суб'єктів військово-консалтингової діяльності.

   Отже, надання військово-консалтингових послуг суб’єктами військово-консалтингової діяльності, пріоритетно на території України (як в період дії правого режиму воєнного стану, так і в подальшому, за умови наявності потенційної майбутньої загрози в повоєнний період), та можливе виключно через належне законодавче врегулювання, що дозволить: ефективно протидіяти дезінформації та інформаційним операціям, насамперед держави-агресора; створювати системи раннього виявлення, прогнозування та запобігання гібридним загрозам, зокрема, системам протидії дезінформації та інформаційним операціям, що спрямовані на запобігання, максимально швидке виявлення та реагування держави і суспільства на інформаційні атаки; активно розвивати спроможності складових сил оборони щодо протидії загрозам в інформаційному просторі; зменшити ризики для життя та здоров’я військових і підвищити ефективність дій у військовій логістиці, стратегічному управлінні, аналітиці великих, малих і широких даних, військовій медицині, аєророзвідці, використанні БПЛА тощо.

   Утім, поточна ситуація війни призвела до усвідомлення необхідності перегляду як існуючих (оперативних та тактичних) підходів до надання військово-консалтингових послуг суб’єктами військово-консалтингової діяльності, так і загальних (стратегічних) принципів подальшого, повоєнного розвитку України у цьому напрямі економіки.

   На нашу думку, побудова перспективного законодавства України в сфері військово-консалтингової діяльності має ґрунтуватися на етичних принципах її здійснення, що в якості наріжних каменів мають бути покладені в основу такого спеціального нормативного масиву, зокрема: відповідальність, неупередженість, надійність, підпорядкування, відстеження.

   Варто наголосити на ще одному важливому аспекті задіяння ветеранів війни, учасників антитерористичної операції, колишніх працівників правоохоронних органів та учасники бойових дій в сфері надання військово-консалтингових послуг – це їх повоєнна реабілітація, реінтеграції та підтримки, як елемент соціальної підтримки та працевлаштування. Створення приватних військових компаній сприятиме забезпеченню права на працю осіб, які мають досвід бойових дій.

Ніно Пацурія

експертка ГО «Координата», докторка юридичних наук, професорка, професорка кафедри економічного права та економічного судочинства Навчально-наукового інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Валентина Лишенюк

старший юрист ТОВ "Ернст енд Янг Юридичні послуги”

[1] Ю. Семенюк, ‘Застосування приватних військових компаній для забезпечення національних інтересів і безпеки держави’ (2020) 233 Вчені записки Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського. Серія: Державне управління 230-234.

[2] В. Скібіцький, ‘Приватні військові компанії та їх роль у сучасних регіональних конфліктах’ <https://vienna.mfa.gov.ua/news/vistup-na-temu-privatni-vijskovi-kompaniyi-ta-yih-rol-u-suchasnih-regionalnih-konfliktah> (дата звернення: 21.03.2023).

[3] Про військово-консалтингову діяльність: Пояснювальна записка до Проекту Закону України від 4 лютого 2020 р. № 3005 <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68041> (дата звернення 23.03.2023).

[4] T. Clark and M. Kipping, ‘The Oxford Handbook of Management Consulting’ (2012) 76 Oxford University Press 558.

[5] М. Гончарова, ‘Основні тенденції розвитку менеджмент- консалтингу в США’ (2015) 297 Центр американських студій ФМВ ЛНУ ім. І. Франка 296-303/

[6] Geneva Centre for Security Sector Governance, ‘Private Military Companies’ (accessed: 23.03.2023).

[7] ICRC, ‘The Montreux Document on Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict’ (2009) <www.icrc.org/en/doc/assets/files/other/icrc_002_0996.pdf> (accessed: 23.03.2023).

[8] В. Скібіцький, ‘Приватні військові компанії та їх роль у сучасних регіональних конфліктах’ <https://vienna.mfa.gov.ua/news/vistup-na-temu-privatni-vijskovi-kompaniyi-ta-yih-rol-u-suchasnih-regionalnih-konfliktah> (дата звернення: 21.03.2023).

[9] United Nations Working Group on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination, ‘Mercenarism and Private Military Companies and Security Companies’ (2018) <www.ohchr.org/sites/default/files/MercenarismandPrivateMilitarySecurityCompanies.pdf> (accessed: 14.03.2023).

[10] В. Скібіцький, ‘Приватні військові компанії та їх роль у сучасних регіональних конфліктах’ <https://vienna.mfa.gov.ua/news/vistup-na-temu-privatni-vijskovi-kompaniyi-ta-yih-rol-u-suchasnih-regionalnih-konfliktah> (дата звернення: 21.03.2023).

[11] B. Chaloka and L. Damian, ‘Regulating private military companies: options for the UK Government’ (2001) 35 International Alert 42.

[12] Geneva Centre for Security Sector Governance, ‘Private Military Companies’ (accessed: 23 March 2023).

[13] Про військово-консалтингову діяльність: Проект Закону України від 5 березня 2018 р. № 8093 <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=8093&skl=9> (дата звернення: 23.03.2023).

[14] Пропозиції Міністерства оборони України до проєкту Закону від 4 лютого 2020 р. № 3005 <https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-viyskovo-konsaltingovu-diyalnist> (дата звернення 21.03.2023).

[15] Про військово-консалтингову діяльність: Проект Закону України № 3005 від 4 лютого 2020 р. № 3005 https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68041 (дата звернення: 23.03.2023).

[16] Національна стратегія у сфері прав людини: Указ Президента України від 24 березня 2021 р. № 119/2021 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/119/2021#Text (дата звернення: 23.03.2023).