Окремі напрями цифровізації системи публічних закупівель в Україні: економіко-правовий аспект

   За висновками фахівців, світова економіка в осяжному майбутньому не матиме змоги компенсувати збитки від стихійних лих, нещасних випадків, епідемій, витрачаючи усе більше ресурсів на подолання наслідків таких подій і зменшуючи частку державних ресурсів на відтворення матеріальних благ та поліпшення якості життя членів суспільства. Накладаючись на менш значні надзвичайні ситуації (повсякденні соціально-економічні проблеми), катастрофи і стихійні лиха, епідемії, за висловом У. Бека, перетворюють сучасну цивілізацію на «суспільство ризику» [1]. 

   До тотальної активізації запровадження процесів цифровізації у всіх сферах економічного буття держави спонукає також поширення глобальної пандемії, викликаної гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2. Наслідки світової фінансово-економічної кризи через глобальний lockdown, без сумніву, актуалізують проблему негайного відновлення та модернізації вітчизняного економічного потенціалу України, що має позитивно вплинути на: поліпшення торговельного балансу; розвиток переробної промисловості; реіндустріалізацію та інноваційний розвиток економіки; розвиток малого і середнього підприємництва; збереження існуючих та створення нових робочих місць; зростання доходів населення; збільшення платоспроможного попиту домогосподарств; збільшення податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів; оновлення виробництва та підвищення конкурентоспроможності завдяки активізації попиту з боку держави; прискорення оборотності вкладеного капіталу; запуск серійного виробничого процесу; забезпечення сталого розвитку виробничо-експортного потенціалу промислового сектору національної економіки; поліпшення економічного становища України в світі; збереження існуючих і створення нових робочих місць; підвищення добробуту громадян тощо.

   Отже, ефективна система управління публічними коштами та мінімізація ризиків при їх витрачанні - є одним з основних факторів забезпечення економічної безпеки держави, правового господарського порядку та напрямом європейської інтеграції України.

   Світовий досвід доводить, що цифровізація системи управління публічними коштами є основою реформування країни в цілому, напрямом мінімізації їх нецільового витрачання, основою належного використання і ефективним інструментом запобігання та протидії корупції.

   Цифрова трансформація усіх бізнес-процесів в Україні є неможливою без аналогічних змін на рівні держави, які мають відбуватися у тісному зв’язку між собою, що сприятиме спрощенню ведення бізнесу та економії публічних коштів.

   Яскравим прикладом процесу ефективної цифровізації на засадах державно-приватного партнерства є публічні закупівлі товарів, робіт і послуг, що здійснюються через електронну систему закупівель Prozorro.

   Система публічних закупівель об’єктивно потребує використання новітніх технологій для спрощення і прозорості її функціонування[2].

   Відносини, що виникають у сфері здійснення закупівель товарів, робіт і послуг та функціонування електронної системи закупівель Prozorro. регулюються Законом України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон). Зазначений Закон визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об’єднаних територіальних громад.

   Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції. Закон також має на меті адаптувати законодавство України acquis Європейського Союзу на виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

   Визначення поняття електронної системи закупівель Prozorro як інформаційно-телекомунікаційної системи міститься у п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону, який до функцій даної системи включає забезпечення проведення закупівель, створення, розміщення, оприлюднення, обмін інформацією і документами в електронному вигляді. Також зазначається, що структурно електронна система закупівель складається з двох інших інформаційно-телекомунікаційних систем: веб-порталу Уповноваженого органу та авторизованих електронних майданчиків.

   Особливим досягненням національного законодавства слід вважати закріплення норм, у яких міститься обов’язок замовників проводити процедури закупівлі виключно з використанням електронної системи закупівель. Частина 2 ст. 3 Закону встановлює, що замовник може використовувати електронну систему закупівель, якщо вартість товарів, робіт чи послуг, що придбаються, не перевищує 50 тисяч грн.

   Доцільно також імплементувати досвід ЄС через запровадження у вітчизняному законодавстві положень Директив ЄС, які встановлюють мінімальні вимоги до системи оцінки державних закупівель та засобів правового захисту країн-членів ЄС, зокрема: 2004/18/ЄС про закупівлі в державному секторі ЄС; 2004/17/ЄС про закупівлі в секторі комунальних послуг ЄС; 89/665/ЄС про засоби правового захисту в державному секторі ЄС; 92/13/ЄС про засоби правового захисту в секторі комунальних послуг ЄС. Директиви ЄС про державні закупівлі небезпідставно були доповнені положеннями щодо регулювання електронних закупівель. Це заслуговує на увагу, враховуючи тенденцію, що спостерігається в Україні останніми роками: розвиток електронних закупівель як ефективної організації процесу закупівель.

   Положення директив передбачають максимально широке застосування електронних комунікацій, включаючи використання електронних пристроїв та засобів у системі публічних закупівель у цілому. Ідея полягає в заміні традиційних «паперових» процесів на опрацювання стандартних електронних документів, обміні електронними повідомленнями та підтримці автоматизованої обробки документів на кожному етапі процесу публічних закупівель. Запровадження електронних еквівалентів для, наприклад, паперових цінових пропозицій, заяв, скарг, запечатаних конвертів тощо є запорукою безпечного зберігання інформації та захисту від підробок[3].

   У фахових наукових дослідженнях акцентується увага на тому, що електронна система закупівель за своєю суттю є гібридною системою, яка побудована на відкритому коді OPEN Source, що означає наявність взаємодії між центральною базою даних та комерційними майданчиками, коли вся наявна у центральній базі даних інформація паралельно дублюється й на вказаних майданчиках, що відповідає принципу функціонування системи Prozorro «всі бачать все» [4].

   З метою посилення моніторингу за системою публічних закупівель в державі запроваджено інноваційні інструменти, які використовують алгоритми штучного інтелекту та автоматизовані ризик індикатори. Мова іде про моніторинговий портал DoZorro, якій розміщено за адресою dozorro.org.

   Система індикаторів (risk.dozorro.org) дозволяє швидко провести оцінку ризику неефективного проведення процедури закупівлі чи обмеження конкуренції.

   Моніторинговий портал DoZorro – це платформа, де кожен учасник системи (постачальник, замовник, контролюючий орган, громадянин) може дати зворотній зв’язок державному замовнику чи постачальнику, обговорити та оцінити умови конкретної закупівлі, проаналізувати закупівлі окремого державного органу чи установи, підготувати та подати офіційне звернення до контролюючих органів та багато іншого.

   Для громадських активістів та ЗМІ портал надає можливість обговорити конкретний тендер із потенційними та наявними постачальниками, дізнатись їхню експертну думку про правильність формулювань у тендерній документації, отримати професійну експертизу тощо. Та головне - це зручний інструмент для управління моніторингом - адже вести облік проконтрольованих процедур та знайдених порушень дякуючи порталу стало надзвичайно просто. Державні замовники можуть не лише дати оцінку конкретному постачальнику, але й проаналізувати зворотній зв’язок від бізнесу та внести відповідні зміни до закупівельного процесу і створити власну систему ризик-менеджменту.

   Портал створено Transparency International Україна за підтримки Open Contracting Partnership, Omidyar Network, МФ "Відродження", проекту "Прозорість і підзвітність у державному управлінні та послугах" (USAID, UKaid, Eurasia Foundation) а також EBRD’s Ukraine Stabilisation and Sustainable Growth Multi-Donor Account (MDA), донорами якого є Данія, Європейський союз, Фінляндія, Франція, Німеччина, Італія, Японія, Нідерланди, Польща, Швеція, Швейцарія, Великобританія та Сполучені Штати Америки.

   Нормативне забезпечення оцінки ризиків неефективного проведення процедури закупівлі чи обмеження конкуренції унормовано «Методикою визначення автоматичних індикаторів ризиків», затвердженою Наказом Міністерства фінансів України від 28 жовтня 2020 року № 647.

   Викладене доводить, що публічні закупівлі є основним фактором впливу на ефективне витрачання публічних коштів.

    Сьогодні система електронних закупівель є інструментом, що підвищує підзвітність та прозорість у сфері публічного управління та адміністрування. В еру цифрових технологій суб’єкти господарювання та державні установи все більше використовують електронні системи для більш ефективного, передбачуваного, прозорого й безпечного управління всім «ланцюжком» закупівель. Електронний обмін та зберігання даних замість використання паперових документів підвищує прозорість та мінімальність державних витрат. Система електронних закупівель є не лише засобом виявлення корупції та протидії їй завдяки численним інструментам моніторингу та аналізу публічних закупівель, але й способом забезпечення транспарентності ринків. Ця система є унікальною за своєю будовою, адже поєднує трьохсторонню координацію, а саме: держави, бізнесу та громадськості.

   Електронна система публічних закупівель Prozorro, без сумніву, є наріжним елементом перетворень всієї системи публічних закупівель в Україні та має стати дієвим інструментом запобігання та протидії корупції в цій сфері. Отже, ефективним механізмом на шляху запобігання та протидії корупції у сфері публічних закупівель, як вказує міжнародний і вітчизняний досвід, є цифровізація публічних закупівель[5].

   Попри очевидні переваги системи публічних закупівель Prozorro вона не позбавлена недоліків, до яких можна віднеси порушення, що виникають на певному етапі закупівлі і характеризуються наступним: 1) дотендерний етап. Включає в себе всі елементи, пов′язані із підготовкою до закупівельної процедури, визначення ключових умов майбутньої закупівлі, оптимального часу її проведення, очікуваної вартості: низка замовників самостійно врегульовують порядок проведення закупівлі внутрішніми документами; затвердження непотрібних, занижених або завищених, низькоякісних або занадто розкішних покупок, закупівля яких насправді не потрібні; закупівель товарів, які можуть бути доставлені тільки тоді, коли вони більше будуть не потрібні; умисна чи неумисна підміна предмету договору у разі закупівлі робіт з установлення обладнання, коли в результаті виявляється, що безпосередньо вартість обладнання є набагато вищою від вартості робіт з його установлення; неконкурентні процедури використовуються без належного обґрунтування або з порушенням вимог законодавства; формування тендерної документації у таких спосіб, що лише одна компанія відповідатиме їм, тому конкуренція або обмежена, або неможлива; 2) тендерний етап. Розпочинається із оголошення торгів, після якого запускається визначена законом процедура та вперше оприлюднюється документація конкурсних торгів із детальними умовами участі в закупівлі. На цьому етапі замовник починає приймати пропозиції учасників, може надавати роз′яснення щодо майбутньої закупівлі, а учасники отримують право оскаржити умови закупівельної процедури до органу оскарження: маніпуляції при оцінюванні відповідності критеріям, а також технічним вимогам; нечіткі визначення критеріїв відбору роблять процес відбору суб´єктивним, а не об´єктивним; 3) посттендерний етап. Розпочинається із моменту укладення договору про закупівлю і триває до його виконання: спроби домовитися щодо умов контракту після того, як було визначено переможця, але перш, ніж він був підписаний; оплата непоставлених товарів і послуг; підрядники та постачальники навмисно затримують виконання договорів, щоб подовжити термін їх роботи і підвищити вартість; нестягнення замовниками пені та штрафів з переможців торгів, які не виконують або неналежно виконують договір[6].

   Зрозуміло, що вказані недоліки можливо усунути шляхом модернізації закупівельного законодавства в частині функціонування системи публічних закупівель Prozorro.

   В якості висновку слід відзначити, що цифрові технології дозволяють підвищити прозорість використання державних видатків; досягти економію за рахунок автоматизації процесів та інтегруватися з іншими системами цифрового урядування.

    Сучасна концепція ролі публічних закупівель полягає в підвищенні ефективності та безпеки надання публічних послуг і поліпшенні доступу громадян і бізнесу до них. В умовах цифрової трансформації мета публічних закупівель полягає в тому, щоб державні органи влади надавали більшу кількість і вищої якості публічні електронні послуги[7].

   Отже, процеси цифровізації системи публічних закупівель дозволяють будь-якому суб’єкту процедур, органам державної влади, громадськості у зручний спосіб використовувати публічну інформацію отриману в електронній формі. Належний захист прав та законних інтересів суб’єктів процедур публічних закупівель в сучасних умовах можливий лише на засадах електронної взаємодії між всіма учасниками процесу надання та отримання таких послуг за допомоги цифровізації.

[1] Порфирьев Б. Н. Опасность природных и антропогенных катастроф в мире и в России / Б. Н. Порфирьев // Россия в окружающем мире: 2004 (Аналитический ежегодник) ; отв. ред. Н. Н. Марфенин ; под общ. ред. : Н. Н. Марфенина, С. А. Степанова. М. : Модус К – Этерна, 2005. с. 37.

[2] Критенко О.О., Тоцька Т.С., Шляхи вдосконалення системи державних закупівель. http://customs-admin.umsf.in.ua/archive/2019/3/10.pdf.

[3] Тараненко О. П. Державно-управлінські механізми запобігання корупції у сфері публічних закупівель. дис. … канд. наук з держ.управління: спец. 25.00.02 / О.П. Тараненко. К.: 2020. 236 с. http://academy.gov.ua/pages/dop/138/files/11685eac-7fd2-4d17-bb3c-49579af494ea.pdf.

[4] Марусей Т.В. Основні аспекти впровадження системи державних закупівель ProZorro / Т.В. Марусей // Економіка і суспільство / Мукачевський державний університет. – Мукачево, 2018. – № 16. – С. 166.

[5] Тараненко О. П. Державно-управлінські механізми запобігання корупції у сфері публічних закупівель. дис. … канд. наук з держ.управління: спец. 25.00.02 / О.П. Тараненко. К.: 2020. 236 с. http://academy.gov.ua/pages/dop/138/files/11685eac-7fd2-4d17-bb3c-49579af494ea.pdf.

[6] Публічні закупівлі: час трансформацій. Типові порушення. К.:2016 .https://antac.org.ua/wp-content/uploads/2016/12/3_Typovi-porushennya.pdf.

[7] Ткаченко Н. Цифровізація в публічних закупівлях. Вісник університету банківської справи. 2020. № 3 (39). http://visnuk-archiv.ubs.edu.ua/article/view/225600