Обов'язкове страхування медичних працівників при захворюванні на SARS-CoV-2 (COVID-19): нездійсненна ідея чи реальність?

Фахівці переконують, що кількість загиблих від коронавірусу щодня зростає по всьому світу. Симптоми і тяжкість захворювання варіюються від схожих на легку застуду до раптових, але дуже важких смертей. Оскільки медики знаходяться в безпосередній близькості до інфікованих, саме вони піддаються не просто зараженню, а отриманню вірусу у великих дозах. У боротьбі з COVID-19 медперсонал у всьому світі платить дуже високу ціну. Тисячі медпрацівників заразилися вірусом, кількість померлих лікарів неухильно зростає (Г. Андрощук).

З метою фінансового забезпечення життя і здоров'я медичних працівників, що захворіли на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, 22 квітня 2020 року у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону про внесення змін до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» (щодо визначення розмірів обов'язкового державного страхування працівників державних і комунальних закладів охорони здоров'я, зайнятих у сфері захисту населення від інфекційних хвороб) №3376 (далі – проект закону №3376).

Суть законодавчої ініціативи

Проектом закону №3376 пропонується ст. 39 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» («Заходи правового і соціального захисту медичних та інших працівників, зайнятих у сфері захисту населення від інфекційних хвороб»), викласти в новій редакції, а саме:

Захворювання на інфекційні хвороби медичних та інших працівників, що пов'язані з виконанням професійних обов'язків в умовах підвищеного ризику зараження збудниками інфекційних хвороб (надання медичної допомоги хворим на інфекційні хвороби, роботи з живими збудниками та в осередках інфекційних хвороб, дезінфекційні заходи тощо), належать до професійних захворювань.

Зазначені працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок захворювання на інфекційну хворобу в порядку та на умовах, установлених Кабінетом Міністрів України.

При цьому, проект закону №3376 встановлює, що держава забезпечує страхові виплати у таких випадках та в таких розмірах:

• у разі інфікування працівника – у 100-кратному розмірі прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на 1 січня календарного року;
• у разі смерті працівника – у 750-кратному розмірі прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на 1 січня календарного року.

У разі настання обставин, передбачених пунктом 1 частини третьої цієї статті, страхова виплата призначається і виплачується працівникові протягом одного місяця з дня виникнення права на страхову виплату.

У разі настання обставин, передбачених пунктом 2 частини третьої цієї статті, страхова виплата призначається і виплачується разово та в рівних частинах членам сім’ї, батькам та утриманцям померлого працівника протягом одного місяця з дня виникнення права на страхову виплату. Члени сім’ї та батьки померлого працівника  визначаються відповідно до Сімейного кодексу України.

Аналіз проекту закону №3376 та фактичні наслідки інфікування медичних працівників гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2 доводять, що перелік страхових випадків має бути розширений і включати:

• смерть працівника від захворювання (на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків;
• визнання працівника інвалідом (внаслідок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків;
• тимчасову втрату працездатності працівником (у разі захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків;
• інфікування працівника (COVID-19, спричиненого коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків.

Як наслідок, страхові виплати мають буди диференційовані в залежності від страхового випадку.

Що є метою законопроекту

Як відзначають законотворці, проект закону №3376 розроблений з метою підвищення рівня соціального захисту з боку держави медичних працівників державних та комунальних закладів охорони здоров’я, зайнятих у сфері захисту населення від інфекційних хвороб.

У разі його прийняття, покриття передбачених ним видатків здійснюватиметься з фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, створеного відповідно до ст. 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»”.

13 квітня 2020 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», який 17 квітня 2020 року був підписаний Президентом України. У ньому, зокрема, передбачено створення у складі Державного бюджету України фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби. Кошти зазначеного фонду спрямовуватимуться, зокрема, на надання одноразової грошової допомоги членам сімей медичних та інших працівників закладів охорони здоров’я, які загинули (померли) від гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, що пов’язано з виконанням робіт з ліквідації такої хвороби, у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.

При цьому, станом на 26 квітня 2020 року в Україні зафіксовано вже майже 1700 інфікованих лікарів, і їх кількість щодня нестримно збільшується. Ситуація вимагає негайного тестування всіх медичних працівників тестами ПЛР для виявлення всіх інфікованих та надання допомоги. Постачання захисних костюмів, халатів, масок, окулярів, рукавичок вимушені взяти на себе волонтери, благодійні організації та опозиційні політичні сили.

Проте все це не знімає відповідальності з держави гарантувати лікарям безпечні умови роботи. Оскільки влада не змогла забезпечити лікарів елементарним захистом, в Україні має бути передбачене страхування медичних працівників та відповідні виплати у разі їх інфікування, а в окремих випадках – смерті.

Як зазначають автори законодавчої ініціативи, медпрацівники нині перебувають на передовій боротьби з пандемією, тому справедливо, якщо розмір страхових виплат буде прирівняний до розміру державних виплат військовослужбовцям, які перебувають на передовій і захищають Україну від російської агресії.

Правові засади страхування медичних працівників

Відповідно до чинного законодавства (ст. 5 Закону України «Про страхування») страхування в Україні проводиться у двох формах: добровільній та обов’язковій.

Добровільне страхування здійснюється на підставі договору добровільного страхування. При добровільному страхуванні передбачається, що всі істотні умови договору страхування визначаються виключно за згодою сторін на підставі Правил страхування, що визначають механізм його проведення.

При здійсненні обов’язкового страхування істотні умови визначаються на підставі відповідних законодавчих актів. Згідно із Законом України «Про страхування» для здійснення обов’язкового страхування Кабінет Міністрів України або Верховна Рада України встановлюють порядок та правила його проведення, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов’язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків (ст. 7 Закону України «Про страхування»).

Види обов’язкового страхування встановлюються Законом України «Про страхування» (ст. 7) і проводяться на підставі постанов Кабінету Міністрів України або окремих Законів України, які встановлюють порядок і особливості проведення конкретного виду обов’язкового страхування або окремих законів. Держава встановлює обов’язкове страхування в тих випадках, коли страховий захист певних об’єктів пов’язаний з інтересами всього суспільства.

Обов’язкові види страхування встановлюються законами України, шляхом внесення змін до ст. 7 Закону України «Про страхування», яка містить на сьогодні вичерпний перелік видів обов’язкового страхування.

Варто наголосити, що проектом закону №3376 передбачено страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2 у формі обов'язкового.

Обов’язкове страхування застосовується, як правило, коли необхідність відшкодування матеріального збитку або надання іншої допомоги зачіпає інтереси не тільки конкретної постраждалої особи, а й суспільні інтереси, тобто обов’язкова форма страхування поширюється на пріоритетні об’єкти страхового захисту.

Сучасна наука випрацювала низку чинників, які впливають на необхідність запровадження обов’язкового страхування: 1) наявність групи ризиків, які не приймаються на страхування на комерційних засадах, з огляду на нерентабельність певного виду страхування; 2) надвисока вартість послуг із добровільного страхування для окремого страхувальника; 3) наявність суспільної потреби у страховому захисті від настання певних ризиків при одночасному недооцінюванні страхувальниками ступеня небезпеки і наслідків настання страхового випадку.

Незважаючи на вказані переваги обов’язкового страхування, саме ця форма є такою, що останнім часом наражається на гостру критику, як із боку практиків, так і з боку науковців. При цьому ступінь незадоволення є практично однаковою для усіх держав, де страхування здійснюється в обов’язковій формі, незалежно від рівня їх економічного розвитку, національних традицій та інших ознак (Фогельсон Ю. Б., Смирнов Е. Е., Дорофеев В. Б., Алехина И. Г.).

В останній час у науковій юридичній літературі порушується питання про обов’язкове страхування як фактор обмеження прав і свобод суб’єктів господарювання, які гарантовані Конституцією України та іншими актами господарського законодавства.

Тобто основана аргументація противників обов’язкового страхування спрямована на наявність законодавчого встановлення фактору обмеження прав і свобод. Контраргументом виступає прагматизм державної позиції підтримуваної науковцями, що будь-яка свобода є абсолютною і повною доти, поки не виникає ризик обмеження свободи іншого суб’єкта, і саме в таких випадках держава зобов’язана вжити усіх заходів, що задовольняють інтереси більшості.

В контексті питання, що розглядається, варто звернути увагу на ще один чинник - зміну державного регулювання ринку небанківських фінансових послуг, яка обумовлена, перш за все, прийняттям Верховною радою України Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функцій із державного регулювання» від 12.09.2019 року (далі – Закон від 12.09.2019 року). Слід зауважити, що Законом від 12.09.2019 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі – Нацкомфінпослуг) як Уповноважений орган (і є органом ліцензування страхової діяльності) підлягає ліквідації з 1 липня 2020 року, а її повноваження в частині  нагляду за ринком страхових послуг передаються Національному Банку України (далі – НБУ).

В свою чергу НБУ планує найближчим часом оприлюднити оновлений проект Закону України «Про страхування», яким планує суттєво скоротити види обов’язкового страхування, що на сьогодні не є актуальними, оскільки за останні десять років за ними не укладали договорів страхування. 

Обґрунтованість внесеної законодавчої ініціативи

Актуальність та своєчасність ініціативи, щодо необхідності введення обов'язкового страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2 - не викликає сумніву.

Проте механізм реалізації положень проекту закону №3376  викликає низку конкретних запитань:

1. Чому автори проекту закону №3376 не подали «пакетом» проект закону «Про внесення змін до ст. 7 Закону України «Про страхування»»?

Як зазначалося вище, запровадження нового виду обов’язкового страхування можливе лише шляхом внесення змін до ст. 7 Закону України «Про страхування», шляхом викладення її в новій редакції. При цьому ст. 5 вказаного Закону встановлює імперативну норму, відповідно до якої забороняється здійснення обов’язкових видів страхування, що ним не передбачені.

Тобто не дивлячись на те, що чинна та перспективна редакції ст. 39 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» містять положення про те, що «…працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок захворювання на інфекційну хворобу…» - його реалізація можлива лише після внесення відповідних змін до Закону України «Про страхування».

Крім того, ст. 7 Закону України «Про страхування» вказує, що для здійснення обов’язкового страхування (будь-якого виду із переліку ст. 7) Кабінет Міністрів України, якщо інше не визначено законом, встановлює порядок та правила його проведення, форми типового договору, особливі умови ліцензування обов’язкового страхування, розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків.

Фактично мова іде про особливий механізм реалізації правовідносин, щодо обов'язкового страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2.

Етапізація такого механізму є наступною:

• розробка, подання та прийняття проекту закону «Про внесення змін до ст. 7 Закону України «Про страхування»;
• розробка проекту та затвердження Постанови Кабінету Міністрів України «Про обов'язкове страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2», яка має міститипорядок та правила його проведення, форму типового договору, особливі умови ліцензування страхування цього виду, розміри страхових сум, максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків;
• отримання страховками ліцензії на обов'язкове страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2.

Варто наголосити, що відповідно до ст. 38 Закону України «Про страхування» Уповноважений орган зобов’язаний розглянути заяву страховика про видачу йому ліцензії у строк, що не перевищує 30 календарних днів з часу одержання всіх передбачених документів. З огляду на вказаний строк доцільним є розробка проекту та прийняття Постанови Кабінету Міністрів України, що має містити положення про скорочені строків розгляду Уповноваженим органом документів, які подаються на ліцензування обов'язкового страхування такого виду, і, як наслідок, – на видачу ліцензії страховику.

Викладене доводить, що головною проблемою реалізації кожного із зазначених положень обов'язкового страхування даного виду є час, що має бути витрачений на їх (етапи) забезпечення і якого катастрофічно бракує в умовах, що складалися із поширенням глобальної пандемії.

За встановленими на сьогодні законодавчими процедурами від моменту початку реалізації цієї ідея (подання законопроекту) до його практичної реалізації (підписання договору обов’язкового страхування) може пройти не менше 3-х місяців.

2. Чому автори проекту закону №3376 не скористалися можливістю, яка вже передбачена чинним законодавством України, з метою оптимізації часу на реалізацію своєї ініціативи?

Варто наголосити на тому, що ст. 7 Закону України «Про страхування», яка вміщує вичерпний перелік видів обов'язкового страхування, у п. 19 передбачає такий вид обов'язкового страхування, як страхування медичних та інших працівників державних і комунальних закладів охорони здоров’я та державних наукових установ (крім тих, які працюють в установах і організаціях, що фінансуються з Державного бюджету України) на випадок захворювання на інфекційні хвороби, пов’язаного з виконанням ними професійних обов’язків в умовах підвищеного ризику зараження збудниками інфекційних хвороб.

Фактично на сьогодні перший етап впровадження особливого механізму реалізації правовідносин, щодо обов'язкового страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, якій є найбільш затратним по часу – забезпечений.

Адже процедура прийняття проекту закону №3376 за загальновстановленою процедурою передбачає певні етапи, зокрема:

1) його погодження у шести комітетах Верховної Ради України (Радуцький М.Б. - Комітет з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування;   Гетманцев Д.О. - Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики;  Третьякова Г.М. - Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів; Арістов Ю.Ю. - Комітет з питань бюджету;  Радіна А.О. - Комітет з питань антикорупційної політики;  Климпуш-Цинцадзе І.О. - Комітет з питань інтеграції України з Європейським Союзом);

2) винесення, із дотриманням процедури, на розгляд чергового або позачергового засідання Верховної ради України;

3) голосування у першому читанні;

4) внесення пропозицій до другого читання (у разі необхідності);

5) позитивне фінальне голосування;

6) підписання та опублікування. 

Варто відзначити, що Міністерство охорони здоров'я України (далі – МОЗ) 25 лютого 2020 року Наказом № 521 внесло зміни до Переліку особливо небезпечних, небезпечних інфекційних та паразитарних хвороб людини і носійства збудників цих хвороб, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров’я України від 19 липня 1995 року № 133, доповнивши розділ «Особливо небезпечні інфекційні хвороби» п. 39 такого змісту - COVID-19.

Вказане доводить, що підзаконна нормативно-правова база також відповідає необхідному рівню забезпечення реалізації правовідносин вказаного виду.

Проте безпосередня реалізація таких правовідносин на нормативному масиві, що існує на сьогодні, стикається із практичною проблемою – відсутністю Постанови Кабінету Міністрів України, яка б урегулювала механізм обов’язкового страхування медичних та інших працівників державних і комунальних закладів охорони здоров’я та державних наукових установ (крім тих, які працюють в установах і організаціях, що фінансуються з Державного бюджету України) на випадок захворювання на інфекційні хвороби, пов’язаного з виконанням ними професійних обов’язків в умовах підвищеного ризику зараження збудниками інфекційних хвороб.

Така ситуація існує вже не один десяток років.

Тому на сьогодні існує нагальна потреба, силами Кабінету Міністрів України, в найближчий строк прийняти відповідну Постанову, якою закріпити:

• порядок та правила проведення такого виду обов'язкового страхування,
• форму типового договору,
• особливі умови ліцензування даного виду обов'язкового страхування,
• розміри страхових сум та максимальні розміри страхових тарифів або методику актуарних розрахунків.

Вказане дозволить оперативно визначити особливий механізм реалізації правовідносин, щодо обов'язкового страхування працівники державних і комунальних закладів охорони здоров'я та державних наукових установ на випадок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2 та почати процес його активного запровадження.

Що має передбачати Постанова Кабінету Міністрів України

-  застрахованими особами є медичні та інші працівники державних і комунальних закладів охорони здоров’я та державних наукових установ (крім тих, які працюють в установах і організаціях, що фінансуються з Державного бюджету України); -   обов'язкове страхування здійснюється на випадок захворювання на інфекційні хвороби (гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2), пов’язаного з виконанням ними професійних обов’язків в умовах підвищеного ризику зараження збудниками інфекційних хвороб;

• обов'язкове страхування таких осіб здійснюється за рахунок коштів державного бюджету;
• страховиками є юридичні особи, які здійснюють страхову діяльність на підставі ліцензії, одержаної в Уповноваженому органі;
• страхувальником є МОЗ України, яке укладає із страховиками договори обов'язкового страхування;
• страховими випадками є: смерть працівника від захворювання (на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків; визнання працівника інвалідом (внаслідок захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків; тимчасова втрата працездатності працівником (у разі захворювання на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків; інфікування працівника (COVID-19, спричиненого коронавірусом SARS-CoV-2) під час виконання ним професійних обов'язків;
• обсяг та порядок сплати страхових платежів;
• максимальний розмір страхового платежу;
• обсяги та порядок виплат страхових сум в залежності від страхового випадку;
• типовий договір;
• особливі умови та скорочені строки ліцензування даного виду страхової діяльності.

В якості висновку

Викладене доводить, що ідея законодавчої ініціативи викладеної у  проекті закону №3376 є більше популістичною ніж реальною.

Не дивлячись на це впровадження обов’язкового страхування, з метою оперативного вирішення означених вище проблем та фінансового забезпечення життя і здоров'я медичних працівників - є нагальною потребою, яка потребує швидкого забезпечення.

Аналітики наголошують, що коронавірус може стати поштовхом до того, щоб українські медпрацівники вже в самому найближчому майбутньому не залишалися беззахисними перед тяжкими наслідками інфекційних хвороб. На найближчі місяці, поки не запрацював механізм обов'язкового страхування, швидко і точково виплати постраждалим медикам або їх сім'ям логічніше робити безпосередньо з держбюджету, місцевих бюджетів чи благодійних фондів (В. Черняховський).