Науковий висновок. Юрисдикція земельних спорів.
І. Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 6 статті 403 Цивільного процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді та на підставі листа вченого секретаря Науково-консультативної ради при Верховному Суді від 05.10.2018 у справі № 617/1315/15-ц, провадження № 14-219цс18.
ІІ. При визначенні юрисдикції земельних спорів, в яких стороною є фізична або юридична особа, на наш погляд, слід виходити з наступного.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, далі – КАС, в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду).
Стороною справи адміністративної юрисдикції (переданого на вирішення адміністративного суду публічно-правового спору) має бути суб’єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (відповідно до визначень, що містяться в ст. 3 КАС в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду).
Адміністративні суди повинні здійснювати судочинство за участю суб’єктів владних повноважень виключно з метою захисту прав та інтересів суб’єктивних публічних прав особи у відносинах із державою, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, іншими суб'єктами при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Обов’язковою ознакою позовної форми захисту в адміністративному суді повинна бути наявність спору про право публічне, тобто спору про права й обов’язки особи в публічних правовідносинах, побудованих на засадах влади і підпорядкування.
Діяльність адміністративних судів пов’язується з необхідністю захисту суб’єктивних публічних прав і, відповідно, зі спором про суб`єктивне публічне право, яке, на відміну від приватних прав, безпосередньо пов’язане з особою і не має незалежного від особи об’єкта.
Право власності (речове право) не є суб’єктивним публічним правом особи. Відносини, пов’язані із реалізацією права власності, незалежно від форми останньої (державна, комунальна, приватна), не ґрунтується на засадах влади та підпорядкування. Про управління власністю можна говорити лише в аспекті повноважень власника, які не обмежуються традиційною тріадою повноважень (володіння, користування, розпорядження).
Розгорнута характеристика справи адміністративної юрисдикції міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 р. у справі № 910/24198/16 (провадження № 12-15гс18):
- визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору; публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин;
- приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника; спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, або такий, що йому не суперечить;
- при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб’єктного складу спірних правовідносин, оскільки визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
Позиція ВС відносно того, що при розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин, уявляється обґрунтованою, заслуговує на підтримку і, з урахуванням суб’єктного складу спору (участі фізичної особи), може бути застосована для розмежування справ адміністративної та цивільної юрисдикцій у земельних спорах.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Громадяни та юридичні особи набувають прав власності та користування земельними ділянками виключно у визначеному законом порядку відповідно до їх цільового призначення для ведення господарської діяльності або задоволення особистих потреб.
Відповідно до ст. 318 ЦК суб’єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені статтею 2 цього Кодексу.
Суб’єктами права власності на землю є:
а) громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності;
б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності;
в) держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності (ст. 80 Земельного кодексу України, далі - ЗК).
Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (наданні земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуженні земельних ділянок державної або комунальної власності, укладенні, зміні, розірванні договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановленні сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийнятті державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) діють як органи, через які держава або територіальна громада реалізують повноваження власника земельних ділянок.
Відповідно до ст. 181 ЦК земельні ділянки належать до нерухомих речей та є об’єктами цивільних прав в розумінні глави 12 ЦК.
Право власності Українського народу, державна та комунальна власність, в тому числі на землю, є складовими публічної власності, але відносини права публічної власності не є публічно-правовими відносинами за участю суб’єктів владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства.
На необхідності визначення правового режиму різних форм власності, в тому числі публічної власності, неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України.
Зокрема, КСУ зазначив, що за Конституцією України держава визначає та рівним чином захищає усі форми власності. Кожна з них може мати свої особливості, пов’язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності.
Для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб’єктів правовідносин(1).
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 1 ЗК) і водночас виступає особливим об’єктом цивільних прав, для якого законом встановлено спеціальні умови оборотоздатності, в тому числі включаючи визначення у встановленому законодавством порядку складу земель та їх цільового призначення.
Законом встановлено спеціальний порядок набуття права на землю громадянами та юридичними особами шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування врегульовано імперативними нормами глави 19 ЗК.
Реалізація права публічної власності на землю, в тому числі відведення земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, для передачі їх у власність громадян, передбачає здійснення певних послідовних дій (в тому числі розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок і прийняття рішень про передачу їх у власність громадянам тощо). Разом з тим, ці дії повинні розглядати як єдине ціле - сукупність юридичних фактів в єдиному механізмі реалізації права публічної власності на земельну ділянку.
За змістом статей 13, 14 Конституції, ст. 11 ЦК, ст.ст. 123, 124, 127, 128 ЗК України рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки господарюючому суб’єкту у власність або в користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних правовідносинах з урахуванням вимог ЗК України, спрямованих на раціональне використання землі як об’єкта нерухомості (власності).
Рішенням органу місцевого самоврядування або державної адміністрації про надання земельної ділянки суб’єктам господарювання та громадянам у власність або в користування здійснюється волевиявлення власника землі і реалізуються відповідні права у цивільних та господарських відносинах з урахуванням вимог Земельного кодексу України, спрямованих на раціональне використання землі як об’єкта нерухомості (власності). У відносинах, пов’язаних із реалізацією права державної або комунальної власності на землю, відповідні органи держави або місцевого самоврядування не діють як суб’єкти владних повноважень.
При цьому, в силу норми-принципу ч. 2 ст. 19 Конституції України, реалізуючи повноваження власника земельних ділянок, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти відповідно до зазначеного принципу незалежно від того, беруть вони участь у публічно-правових чи приватноправових відносинах.
Індивідуальні акти органів держави або місцевого самоврядування є правовою формою волевиявлення держави або територіальної громади як учасників цивільних правовідносин і вони не належать до правових актів управління. Прийняття органом державної влади, органом влади АРК або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акту або акту індивідуальної дії є юридичним фактом, тобто підставою виникнення прав та обов’язків у адресатів цих актів.
Так, згідно з ч. 3, 4 ст. 11 ЦК цивільні права та обов’язки можуть виникати, зокрема, безпосередньо з актів цивільного законодавства, а у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, - безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
Юридичний факт або фактичний склад (дія/дії) приватноправової природи прав та обов’язків, що виникають на його/їх підставі не визначають, ці права визначаються змістом акту як документу.
Відносини, пов’язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок, грунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими або господарськими (в залежності від суб’єктного складу цих відносин).
Прийняття органами державної влади та органами місцевого самоврядування правозастосовного акту індивідуального характеру, який суперечить Конституції та закону, є правопорушенням, яке не має триваючого характеру.
Як зазначив Конституційний Суд України, ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання(2).
Разом з тим, незаконність акта індивідуальної дії може бути встановлена судом при розгляді справи в порядку непрямого нормоконтролю як питання факту, а не питання права (так, відповідно до ч. 3 ст. 10 ЦПК, ч. 3 ст. 11 ГПК суд застосовує правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України).
У випадку, коли на підставі відповідного рішення було здійснено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, повинні застосовуватися способи захисту права власності на земельну ділянку, передбачені ст. 152 ЗК.
Крім того, на наш погляд, зазначене рішення Конституційного Суду України не може бути правовою підставою для безумовної відмови у застосуванні передбаченого Земельним кодексом такого способу захисту права на земельні ділянки як визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. У разі визнання судом незаконними відповідних рішень, на підставі яких було здійснено державну реєстрацію прав права власності на земельну ділянку, державний реєстратор зобов’язаний внести до Державного реєстру прав запис про скасування державної реєстрації прав.
Прийняттям відповідних рішень органом державної влади або місцевого самоврядування супроводжується формування земельної ділянки як об’єкта цивільних прав, яке відповідно до ст. 791 ЗК полягає у визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав. Відповідно, прийняття такого рішення є одним із етапів набуття громадянином у власність земельної ділянки, тому дії відповідного органу слід розглядати саме в контексті динаміки цивільного правовідношення як одну з його стадій.
Відповідно до ст. 125 ЗК право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (ст. 126 ЗК).
Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 27 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі документів, що відповідно до законодавства підтверджують набуття, зміну або припинення прав на нерухоме майно.
Для державної реєстрації права власності та права постійного користування на земельну ділянку, права на яку набуваються шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у постійне користування із земель державної або комунальної власності, подається рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у власність чи надання у постійне користування або про затвердження документації із землеустрою щодо формування земельної ділянки та передачу її у власність чи надання у постійне користування (пункт 812 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 р. № 1127).
Отже, на цей час, питання про місце державного акту про право власності на земельну ділянку в механізмі реалізації права публічної власності на землю втратило актуальність з огляду на внесені до ст. 126 ЗК зміни.
Проте, правова оцінка спірних відносин саме як цивільно-правових не змінюється від того, що на момент їх виникнення право власності на земельну ділянку посвідчувалося державним актом. Видання державного акту про право власності на земельну ділянку, так само, як і державна реєстрація права власності на земельну ділянку, є способами легітимації фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно на підставі рішень відповідних органів.
З огляду на викладене, можна стверджувати:
1) між особою (громадянином) та органом державної влади або місцевого самоврядування, які здійснюють повноваження відповідного власника земельної ділянки (держави або територіальної громади), виникають цивільно-правові відносини (в тому числі і пов’язані із одержанням дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду);
2) рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду) є актом волевиявлення від імені публічного власника земельної ділянки, спрямованого на формування земельної ділянки як об’єкта цивільних прав;
3) проект землеустрою виготовляється спеціалізованою організацією на підставі цивільно-правового договору, укладеного із особою, яка має намір отримати земельну ділянку у власність (або оренду);
4) затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду) є діями органу державної влади або місцевого самоврядування щодо конкретизації характеристик земельної ділянки як об’єкта цивільних прав (предмета цивільно-правового договору);
5) належність земельних спорів за участю громадян до справ цивільної юрисдикції не залежить від часу подання позову, від наявності у суду на момент вирішення питання про відкриття провадження у справі тих чи інших доказів;
6) спори про оскарження рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (або оренду), оскарження рішень про затвердження проекту землеустрою мають розглядатися в порядку цивільного судочинства як такі, що виникають у зв’язку із реалізацією органами державної влади або місцевого самоврядування повноважень власника земельних ділянок;
7) способи захисту права держави чи територіальної громади на земельну ділянку визначені ст. 152 Земельного кодексу і застосовуються в залежності від характеру правопорушення, в тому числі і шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
(1) Пункт 3.1 рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Закону України «Про електроенергетику» (справа про електроенергетику) від 12.02.2002 р. № 3-рп/2002.
(2) Абзац 6 пункту 6 рішення у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.