Науковий висновок щодо застосування відповідальності органів місцевого самоврядування по боргах некомерційних комунальних підприємств

І. Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді та на підставі листа судді Великої Палати Верховного Суду Бакуліної С. В. від 11.07.2018 (справа № 5023/4388/12).

ІІ. Місцеве самоврядування є формою здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (ст. 7 Конституції України).

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування є одним з пріоритетів Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Відповідно до ч. 1 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15.07.1997 р., місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Як випливає із ст. 140 Конституції України, ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Змістом цієї діяльності є вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України.

«Конституційному змісту інституту місцевого самоврядування [ст. 140 Конституції України] властиві принаймні дві найважливіші ознаки. Це - самостійність територіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань і те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року»(1).

Економічною основою всієї системи місцевого самоврядування в державі є комунальна власність (статті 1, 16, 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Режим права комунальної власності визначений в ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Основні напрями та форми участі місцевого самоврядування у сфері господарювання врегульовано у статтях 2, 5, 8, 24, 43, 78, 214 та інших нормах Господарського кодексу України (далі – ГК). З їх змісту випливає, що органи місцевого самоврядування не є суб’єктами господарювання, їм забороняється виконання підприємницької діяльності, але вони можуть утворювати суб’єкти господарювання.

Для цілей цього висновку необхідно звернутися до рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Кіровоградобленерго» про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності) від 20 червня 2007 р. № 5-рп/2007. Незважаючи на те, що в чинній редакції Закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» норми, яка була предметом тлумачення КСУ немає, в зазначеному рішенні містяться важливі концептуальні висновки щодо особливостей управління господарською діяльністю підприємств комунального сектору економіки, які залишаються актуальними як для практики застосування господарського законодавства, так і для правової теорії.

Статтею 24 ГК визначено особливості управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки, серед яких, зокрема, такі:

• управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб’єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління (ч. 1 ст. 24 ГК);
• суб’єктами господарювання комунального сектора економіки є суб’єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб’єкти, у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує п’ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів (ч. 3 ст. 24 ГК);
• органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за наслідки діяльності суб’єктів господарювання, що належать до комунального сектора економіки, на підставах, у межах і порядку, визначених законом.

Реалізація органами місцевого самоврядування їх організаційно-господарських повноважень залежить від організаційно-правової форми суб’єкта господарювання комунального сектора економіки, а саме:

1. якщо головною метою суб’єкта господарювання в комунальному секторі економіки є виробництво продуктів чи послуг для задоволення нагальних потреб жителів відповідної територіальної громади, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо, то його організаційно-правовою формою має ставати комунальне унітарне підприємство;
2. у випадках, коли основною метою діяльності суб’єкта господарювання у комунальному секторі економіки зазначено отримання прибутку, його організаційно-правовою формою має стати господарське товариство з відповідною часткою комунальної власності у статутному фонді.

Господарські товариства проводять свою діяльність на основі права власності, утворюються для ведення виключно підприємницької діяльності, метою якої є отримання прибутку, а не досягнення якогось іншого соціального результату. Здійснення корпоративних прав органами місцевого самоврядування щодо господарських товариств переслідує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної власності, а не задоволення нагальних потреб жителів територіальної громади. Тому статтею 24 Господарського кодексу України не передбачено віднесення таких господарських товариств до суб’єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень(2).

Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство) (ч. 3 ст. 78 ГК).

Некомерційна господарська діяльність як така, що спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку, здійснюється суб’єктами господарювання державного або комунального секторів економіки у галузях (видах діяльності), в яких відповідно до статті 12 ГК забороняється підприємництво, на основі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (частини 1, 2 ст. 52 ГК).

Основу правового режиму майна суб’єктів господарювання, які здійснюють некомерційну господарську діяльність, становить право оперативного управління як речове право.

Цивільному кодексу України правовий титул «право оперативного управління» не відомий і цим Кодексом не регулюються відносини, що виникають у зв’язку із реалізацією носієм такого речового права своїх правомочностей, в тому числі його відносини із власником майна. З огляду на це вважаємо помилковим застосування до відносин банкрутства комунального некомерційного підприємства норм ст. 176 ЦК України.

Зміст права оперативного управління визначений в ст. 137 ГК.

Це речове право суб’єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених цим Кодексом та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом) (ч. 1 ст. 137 ГК).

Як вбачається із змісту норм глави 14 «Майно суб’єктів господарювання» ГК, право оперативного управління є найбільш обмеженим правовим титулом, похідним від права власності. Воно обмежується не тільки законом та статутом, але й власником майна. Зокрема, орган, до сфери управління якого входить казенне підприємство, здійснює контроль за використанням та збереженням належного підприємству майна, і має право вилучити у казенного підприємства майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень (ч. 3 ст. 77 ГК)(3).

Застосування історичного, телеологічного та системно-логічного способів тлумачення норм про право оперативного управління дають підстави стверджувати, що субсидіарна відповідальність власника майна є істотною і обов’язковою ознакою легальної конструкції права оперативного управління. Найбільш послідовно це зафіксовано в нормах, що регулюють діяльність казенних підприємств.

Сучасне правове регулювання відносин права публічної власності, до якої включається державна та комунальна власність, ґрунтується на засадах уніфікації режиму права державної власності та комунальної власності із збереженням певних особливостей, зумовлених сутністю місцевого самоврядування(4).

Відповідно до частини 10 ст. 78 Господарського кодексу України особливості господарської діяльності комунальних унітарних підприємств визначаються відповідно до вимог, встановлених цим Кодексом щодо діяльності державних комерційних або казенних підприємств, а також інших вимог, передбачених законом. Такі вимоги встановлено ст. 77 ГК «Особливості господарської діяльності казенних підприємств».

Відповідно до ч. 7 ст. 77 ГК казенне підприємство відповідає за своїми зобов’язаннями лише коштами, що перебувають у його розпорядженні. У разі недостатності зазначених коштів держава, в особі органу, до сфери управління якого входить підприємство, несе повну субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями казенного підприємства.

Зазначеною нормою не встановлено будь-яких умов для покладення субсидіарної відповідальності на орган держави, до сфери управління якого входить казенне підприємство. Така відповідальність зумовлена особливостями управління казенними підприємствами та повноваженнями відповідного органу. Зокрема, орган, до сфери управління якого входить казенне підприємство, має право вилучити у казенного підприємства майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень (ч. 3 ст. 78 ГК).

З огляду на це можна зробити наступні висновки:

1. Орган місцевого самоврядування, який від імені територіальної громади здійснює повноваження власника, в тому числі організаційно-господарські щодо створеним ним комунальних некомерційних підприємств, несе субсидіарну відповідальність за зобов’язаннями таких підприємств в силу норм ч. 10 ст. 78, ч. 7 ст. 77 Господарського кодексу України.
2. Умовою покладення субсидіарної відповідальності на орган місцевого самоврядування відповідно ч. 7 ст. 77 Господарського кодексу України є недостатність коштів, які є у розпорядженні казенного підприємства. Будь-яких інших умов законом не передбачено. З огляду на це відсутність встановленого факту доведення комунального некомерційного підприємства до банкрутства не впливає на можливість покладення на орган місцевого самоврядування субсидіарної відповідальності по боргах такого підприємства.

(1) Пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) від 26.03.2002 р. № 6-рп/2002.

(2) Пункт 3.6 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Кіровоградобленерго» про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності) від 20 червня 2007 р. № 5-рп/2007.

(3) За відсутності аналогічної норми в статті 78 ГК наявність у органу місцевого самоврядування правомочності вилучати у комунального некомерційного підприємства майно під сумнів не ставиться.

(4) Відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення у системному взаємозв’язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (стаття 7 Конституції України) (пункт 4 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) від 26.03.2002 р. № 6-рп/2002.