Науковий висновок щодо застосування положень статті 33 Закону України «Про оренду землі»

І. Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді та на підставі листа вченого секретаря Науково-консультативної ради при Верховному Суді від 04.07.2018 № 24-13/4.2/1.

ІІ. При застосуванні норм статті 33 Закону України «Про оренду землі» (далі – Закон про оренду землі), на наш погляд, слід враховувати наступне.

Принцип свободи договору в регулюванні відносин оренди землі.

Відповідно до ч. 3 ст. 179 Господарського кодексу України (далі – ГК) Укладення господарського договору є обов’язковим для сторін, якщо він заснований на державному замовленні, виконання якого є обов’язком для суб’єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов’язковості укладення договору для певних категорій суб’єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 80 Земельного кодексу України суб’єктами права власності на землю є:

а) громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності;

б) територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності;

в) держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Власники земельних ділянок мають право, зокрема, продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину (ст. 90 Земельного кодексу України).

Ані Земельний кодекс України, відповідно до ч. 2 ст. 93 якого земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам України, іноземцям і особам без громадянства, іноземним юридичним особам, міжнародним об’єднанням і організаціям, а також іноземним державам, ані Закон про оренду землі не встановлюють обов’язок власника передавати земельну ділянку в оренду.

Оскільки Закон про оренду землі не встановлює обов’язковості укладення договору оренди землі для певних категорій суб’єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування, нормативне регулювання таких договірних відносин ґрунтується на принципі свободи договору. Відповідно, договір оренди землі укладається на основі вільного волевиявлення сторін, коли сторони мають право погоджувати на свій розсуд будь-які умови договору, що не суперечать законодавству (ч. 4 ст. 179 ГК). Його зміст становлять умови договору, визначені угодою його сторін, спрямованою на встановлення, зміну або припинення господарських зобов’язань, як погоджені сторонами, так і ті, що приймаються ними як обов’язкові умови договору відповідно до законодавства (ч. 1 ст. 180 ГК).

Тому як при укладенні договору оренди землі, так і при його поновленні (укладенні на новий строк), в тому числі і випадку, коли орендар реалізує своє переважне перед іншими особами право, наявність згоди сторін щодо усіх істотних умов договору, в тому числі змінених, є обов’язковою. За відсутності такої згоди договір не може бути укладений в судовому порядку.

Дія Закону про оренду землі за колом осіб.

Відповідно до ст. 2 «Правові засади оренди землі» цього Закону відносини, пов’язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, цим Законом, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договором оренди землі.

Об’єктами оренди є земельні ділянки, що перебувають у власності громадян, юридичних осіб, комунальній або державній власності (стаття 3 Закону про оренду землі).

Таким чином, правові засади оренди землі є уніфікованими для оренди землі незалежно від форми власності на землю (приватної, державної бо комунальної), тобто предметом регулювання Закону про оренду землі є відносини оренди землі усіх форм власності. Про уніфікацію можна говорити і враховуючи зміст статей 4, 5 цього Закону, які визначають коло осіб, які можуть бути орендодавцями та орендарями землі.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону про оренду землі відносини, пов’язані з орендою земельних ділянок, на яких розташовані цілісні майнові комплекси підприємств, установ і організацій державної або комунальної власності, а також заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим, та їх структурних підрозділів, регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про оренду державного та комунального майна».

Отже, в Законі «Про оренду державного та комунального майна» можуть міститися спеціальні норми, які встановлюють особливості відносин оренди зазначеної категорії земельних ділянок, за відсутності яких до договірних відносин оренди таких ділянок застосовуються норми Закону про оренду землі.

Сутність переважного права. Передумови реалізації орендарем переважного права на поновлення договору оренди землі.

В юридичній літературі природа переважного права (є воно речовим чи зобов’язальним) є предметом дискусії. Проте однозначно можна стверджувати, що реалізація переважного права, належного особі в силу закону або договору, можлива лише за наявності інших (третіх) осіб, які виявляють намір вступити у певні правовідносини. В такому сенсі синонімом переважного права може слугувати пріоритет (першість) носія цього права перед іншими, а саме поняття переважного права може бути визначене лише через словосполучення «інші особи» (або «треті особи»). В усіх законодавчих конструкціях, зокрема, Цивільного кодексу України, якими закріплюється те чи інше переважне право, або безпосередньо вказується на наявність інших осіб (наприклад, в ст. 362 «Переважне право купівлі частки у праві спільної часткової власності» ЦК, ст. 411 «Право землекористувача на відчуження права користування земельною ділянкою» ЦК, ст. 777 «Переважні права наймача»), або це випливає із змісту окремих норм в їх системно-логічній єдності.

Відповідно до ч. 1 ст. 33 Закону про оренду землі передумовами виникнення переважного права на поновлення є:

- закінчення строку, на який було укладено договір оренди землі;
- належне виконання договору орендарем;
- наявність інших осіб, які виявили намір укласти договір оренди цієї ж земельної ділянки.

За змістом ч. 4 ст. 33 Закону про оренду землі умови, на яких договір може бути поновлений, в будь-якому випадку узгоджуються сторонами. Якщо відсутня згода будь-якої сторони (в тому числі орендодавця) щодо орендної плати та інших істотних умов договору, переважне право орендаря на укладення договору оренди землі припиняється.

Норми про переважне право орендаря на поновлення договору спрямовані лише на забезпечення пріоритету його інтересів перед інтересами інших осіб. Будь-якого іншого змісту переважне право не має. Воно не може трансформуватися у право на спонукання орендодавця до укладення договору на новий строк за відсутності його згоди із зміненими умовами(1).

Частина 4 ст. 33 Закону про оренду землі абсолютно однозначно встановлює імперативні норми про те, що:

1) при поновленні договору оренди землі його умови можуть бути змінені за згодою сторін;

2) у разі недосягнення домовленості щодо орендної плати та інших істотних умов договору переважне право орендаря на укладення договору оренди землі припиняється.

Щодо предмету регулювання статті 33 Закону про оренду землі.

Стаття 33 «Поновлення договору оренди землі» цього Закону регулює дії сторін орендаря та орендодавця щодо продовження договірних відносин на майбутнє. Метою норм цієї статті щодо переважного права є захист прав добросовісних орендарів на випадок, якщо намір укласти договір оренди земельної ділянки виявили інші, потенційні, орендарі.

Водночас предмет регулювання статті 33 не може бути звужений винятково до реалізації орендарем свого переважного права, оскільки за смислом цього Закону юридичним фактом, в силу якого договір укладається на новий строк (поновлюється), є досягнення згоди між сторонами щодо усіх істотних умов договору оренди землі.

Аналіз змісту цієї статті дає підстави стверджувати, що вона містить два законодавчих механізми такого поновлення:

а) укладення договору оренди землі на новий строк із орендарем, який має переважне право перед іншими особами (ч. 2-5 ст. 33 Закону);

б) поновлення (продовження) існуючого договору оренди землі на той самий строк і на тих же умовах, які були передбачені договором, в загальному порядку; при цьому таке поновлення не передбачає наявності інших осіб, які виявили намір орендувати відповідну земельну ділянку (після закінчення строку дії існуючого договору), тобто в ситуації, коли переважне право орендаря не виникає (ч. 6 ст. 33 Закону).

Щодо конкретних питань, які містяться в листі вченого секретаря Науково-консультативної ради при Верховному Суді від 04.07.2018 № 24-13/4.2/1, то вони мають вирішуватися з огляду на викладені вище принципи регулювання договірних відносин оренди, насамперед, принцип свободи договору. Крім того, в кожному випадку повинні враховуватися конкретні обставини справи, які не можуть бути узагальненими для цілей цього висновку.

 

1. Частина 1 статті 33 Закону про оренду землі про переважне право орендаря не містить норми, не пов’язує його виникнення із зміною істотних умов договору або їх незмінністю.

За буквальним тлумаченням частини 2 ст. 33 Закону орендар може реалізувати своє переважне перед іншими особами право на поновлення договору лише за умови обов’язкового повідомлення про це орендодавця у зазначений в договорі строк, але не пізніше, ніж за місяць до закінчення строку дії договору оренди. У випадку неповідомлення орендодавця переважне право реалізоване бути не може.

Переважне право існує лише щодо інших осіб, але і за відсутності таких осіб можна говорити про те, що орендар, який бажає укласти договір оренди на новий строк, повинен повідомити про це орендодавця.

Це випливає із змісту норм частин 5 та 6 статті 33, якими передбачено, що:

- орендар надсилає орендодавцю лист-повідомлення про свій намір разом із проектом додаткової угоди про поновлення договору оренди, тобто він звертається до орендодавця із офертою про укладення договору оренди землі на новий строк;

- якщо орендодавець у встановлений строк не відповів на оферту (не акцептував її), а орендар продовжує користування земельною ділянкою, вважається, що він акцептував оферту орендаря.

Буквальне тлумачення норми ч. 6 ст. 33 Закону про оренду землі дає підстави для висновку про те, що умови договору, включаючи його строк, залишаються незмінними («договір вважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах»)(2).

Отже, орендар в будь-якому випадку повинен надіслати орендарю лист-повідомлення незалежно від того, на яких умовах договір буде укладено на новий строк.

2. Відповідно до ч. 1 ст. 33 Закону про оренду землі по закінченню строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов’язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі).

Як зазначалося вище, переважне право як суб’єктивне цивільне право існує у особи і реалізується нею завжди лише у зв’язку із наявністю інших (третіх) осіб, які претендують на одержання певного майнового блага, укладення договору тощо. Закон про оренду землі не визначає, як саме орендар має бути поінформований про існування таких осіб, зокрема, на орендодавця не покладається обов’язок повідомляти його про це. Стаття 33 Закону про оренду землі не встановлює правових наслідків порушення переважного права орендаря, зокрема, не передбачає застосування такого спеціального способу його захисту як переведення на нього прав орендаря(3). Переважне право орендаря не є його суб’єктивним правом на укладення договору оренди на новий строк, якому б кореспондував обов’язок власника земельної ділянки або уповноваженого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування укласти (поновити) такий договір. Відповідно до ч. 4 ст. 33 Закону про оренду землі у разі недосягнення домовленості щодо орендної плати та інших істотних умов договору переважне право орендаря на укладення договору оренди землі припиняється. Закон не передбачає можливості спонукання орендодавця до укладення договору оренди землі на новий строк.

3. Правові засади оренди землі визначені в ст. 2 Закону про оренду землі, є уніфікованими. Законодавець не диференціює регулювання відносин, що виникають при поновленні договору оренди землі, яка перебуває у приватній або публічній власності (державній або комунальній), що виключає різне застосування норм статті 33 Закону про оренду до оренди землі різних форм власності.

Норма ч. 5 ст. 33 Закону про оренду землі встановлює порядок дій орендодавця при оренді земель державної та комунальної власності, який повинен прийняти відповідне рішення (в розумінні останнього як індивідуального акту, тобто акту ненормативного характеру). Оскільки правовою формою діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є видання правових актів (рішень), волевиявлення приватного власника не має форму рішення в розумінні ч. 5 ст. 33 цього Закону.

4. Підстави для поновлення договору оренди земельної ділянки, передбачені в частинах 1-5 та частині 6 ст. 33 Закону, не пов’язані одна із іншою.

Частина 1 ст. 33 Закону про оренду землі закріплює переважне право орендаря.

Частини 2-5 ст. 33 Закону встановлюють порядок, строки реалізації орендарем переважного права та його припинення.

Частина 6 ст. 33 Закону врегульовує пролонгацію договору на той самий строк і на тих самих умовах, що були передбачені договором, за наявності такого фактичного складу: користування земельною ділянкою після закінчення строку оренди і відсутність протягом одного місяця заперечення орендодавця (останнє можна кваліфікувати як «мовчазну згоду» орендодавця на пролонгацію договору)(4). Загалом правильна позиція щодо розрізнення цих підстав вже була сформульована Верховним Судом України в постанові у справі № 6-219цс14 від 25.02.2015 р.

5. Поновлення договору оренди землі на підставі ч. 6 ст. 33 Закону є самостійною підставою для поновлення (пролонгації) договору.

Процедура реалізації переважного права орендаря зводиться до його обов’язку повідомити про це орендодавця у визначені в ч. 2 ст. 33 Закону строки.

Якщо орендар неналежним чином скористався або не скористався процедурою реалізації переважного права, це означає лише те, що орендар таке переважне право втратив и не має будь-яких переваг перед іншими особами. За відсутності листа-повідомлення орендаря (його оферти) договір із таким орендарем може бути укладений на новий строк в загальному порядку, встановленому ст. 16 Закону про оренду землі.

6. Орендар в будь-якому випадку повинен надіслати орендодавцю пропозицію про укладення договору оренди землі на новий строк. Якщо він продовжує користуватися земельною ділянкою, то за відсутності листа-повідомлення орендодавця про відмову від укладення договору на новий строк, такий договір вважається укладеним на той же строк і на тих же умовах в силу закону (ч. 6 ст. 33 Закону про оренду землі).

7. Договір оренди землі в будь-якому випадку може бути укладений на новий строк за наявності згоди між сторонами щодо його істотних умов. Якщо відсутня згода орендодавця із зміною умови про строк, яка є істотною умовою договору оренди землі, договір не поновлюється і не може бути укладений в примусовому порядку.

8. У разі недосягнення згоди між сторонами щодо усіх істотних умов договору оренди землі договір не може бути «автоматично пролонгований» на підставі ч. 6 ст. 33 Закону, тим більше, що така Законом не передбачена. Відсутність згоди (наявність заперечень) орендодавця щодо умов договору виключає його поновлення, в тому числі в судовому порядку.

9. Якщо орендар та орендодавець погодили зміну умов договору, але додаткова угода не була оформлена (підписана) сторонами у місячний строк, орендар може заявити вимогу про визнання додаткової угоди укладеною на узгоджених сторонами (змінених) умовах (ч. 2-5 ст. 33 Закону). Такий спосіб захисту Законом про оренду не передбачений, хоча можливість його застосування випливає як із імперативної норми ч. 8 ст. 33 Закону, так і з норми ч. 2 ст. 5 Господарського процесуального кодексу України («У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного права чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону»). В даному випадку застосування такого способу захисту не суперечить нормам статті 33 Закону про оренду землі та є ефективним способом захисту прав орендаря.

10. Закон про оренду землі не встановлює підстав для укладення договору оренди землі у примусовому порядку. За смислом частин 5 та 6 ст. 33 Закону терміном «лист-повідомлення» позначається надіслана орендодавцю письмова відмова від поновлення договору (в тому числі у вигляді рішення, яке приймається органом державної влади або місцевого самоврядування). Тому за відсутності згоди між сторонами щодо змінених умов договору, відсутні правові підстави для поновлення договору оренди (незалежно від підстав частин 2-5 або ч. 6 ст. 33 Закону про оренду) шляхом спонукання до цього орендодавця.

11. Терміном «заперечення» орендодавця (і для цілей ч. 5 ст. 33, і для цілей ч. 6 ст. 33 Закону) законодавець називає його незгоду із укладенням договору на новий строк (чи то на змінених умовах, щодо яких сторони не досягли згоди). Стаття 33 Закону про оренду не містить норм щодо так званої автоматичної пролонгації. За змістом цієї статті як орендар, так і орендодавець повинні виявити свою волю щодо укладення договору на новий строк на певних умовах. Недосягнення згоди між сторонами не надає орендарю права спонукати орендодавця до укладення договору на новий строк (за правилами ч. 11 ст. 33 Закону відмова, а також наявне зволікання в укладенні додаткової угоди до договору оренди землі може бути оскаржено в суді, але цей спосіб захисту не є тотожним встановленню договірного відношення.

12. Відповідно до ч. 2 ст. 33 Закону про оренду орендар «зобов’язаний повідомити орендодавця». Спосіб повідомлення закон не визначає (направити поштою, кур’єром, особисто під розписку тощо). Законодавець вживає терміни, які не потребують застосування будь-яких інших способів тлумачення, окрім буквального. Норма частини 2 ст. 33 Закону про оренду не покладає на орендодавця обов’язку отримати повідомлення в певний термін (протилежне було б абсурдом).

13. За змістом ч. 5 ст. 33 заперечення орендодавця стосуються саме змісту додаткової угоди (істотних умов договору).

14. Прийняття орендодавцем орендної плати після закінчення строку дії договору може вважатися його згодою на продовження договору оренди за правилами ч. 6 ст. 33 Закону у випадку відсутності заперечень щодо поновлення договору. У випадку, якщо орендодавець у строк, встановлений частиною 6 ст. 33 Закону (протягом одного місяця після закінчення строку договору) заперечив проти поновлення договору, тобто письмово відмовився, і водночас прийняв орендну плату, його справжнє волевиявлення може бути встановлене з урахуванням конкретних обставин справи (дати сплати орендної плати, дати направлення заперечення тощо). Правовий механізм ч. 6 ст. 33 є визначеним, оскільки в силу договір вважається поновленим (з дня, наступного за останнім днем місяця, впродовж якого орендодавець міг заявити свої заперечення).

15. Межуванням земель є комплекс робіт із встановлення чи відновлення в натурі (на місцевості) меж адміністративно-територіальних одиниць, меж земельних ділянок власників, землекористувачів, у тому числі орендарів, із закріпленням їх межовими знаками встановленого зразка (ст. 1 Закону «Про землеустрій»).

Під «площею земельної ділянки» слід розуміти її розмір земельної ділянки, який відповідно до ч. 1 ст. 15 Закон є однією з характеристик об’єкта оренди як істотної умови договору оренди землі.

Відповідно до ч. 1 ст. 791 Земельного кодексу формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав; формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Отже, зміст норми частини 12 ст. 33 Закону про оренду не дає підстав для ототожнення понять «зміна меж» та «зміна площі».

16. Норми статті 33, які регулюють відносини між орендарем та орендодавцем щодо укладення договору оренди землі на новий строк, знаходяться в системно-логічному зв’язку із іншими нормами Закону про оренду, в тому числі наведеними вище нормами ст. 4 цього Закону.

Відповідно до ст. 4 Закону про оренду:

• Орендодавцями земельних ділянок є громадяни та юридичні особи, у власності яких перебувають земельні ділянки, або уповноважені ними особи.
• Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.
• Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у спільній власності територіальних громад, є районні, обласні ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах повноважень, визначених законом.
• Орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у державній власності, є органи виконавчої влади, які відповідно до закону передають земельні ділянки у власність або користування.

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів (п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15).

Відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб. Отже, якщо орендодавцями землі сільськогосподарського призначення державної власності є органи Держгеокадастру, на них поширюється дія ст. 33 Закону про оренду землі.

 

(1) В літературі обґрунтовано, на наш погляд, зверталася увага на таке: «аналіз переважного права наймача на укладення договору на новий строк дозволив дійти висновку про те, що потрібно відрізняти зазначене право від подібної правової конструкції, передбаченої ст. 764 ЦК, – поновлення договору (tacite reconduction). При поновленні договору відбувається продовження договірних зв’язків після закінчення строку договору найму, коли наймач продовжує користуватися майном і відсутні заперечення наймодавця протягом одного місяця. Цей договір поновлюється на той самий строк та з умовами, що були передбачені у договорі. Сутністю зазначеного права є укладення договору найму на новий строк із встановленням умов за домовленістю сторін, а не його автоматичне поновлення. Це право застосовується тільки при строкових договорах найму (оренди). Тому є необґрунтованим використання законодавцем термінів «поновлення» або «продовження» договору при визначенні переважного права наймача на укладення договору, як це відбувається, наприклад, у ст. 33 Закону України «Про оренду землі», ст. 285 Господарського кодексу України та ін.»// Крат В.І. Переважні права: цивільно-правовий аспект: автореф. дис…. кандидата юрид.наук: 12.00.03. – Харків, 2008// http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_low/cgiirbis_64.exe.

(2) Законодавець не визначає, що договір вважається поновленим на умовах проекту додаткової угоди, надісланої йому орендарем.

(3) Зокрема, такий спосіб захисту передбачений в спеціальній нормі ч. 2 с т. 822 ЦК про переважні права наймача житла.

(4) Постанова ВСУ у справі № 6-219цс14 від 25.02.2015 р. за позовом приватного підприємства «Таврія» до ОСОБА_7, фермерського господарства «Скорук М.А.», відділу Державного комітету земельних ресурсів у Нікопольському районі Дніпропетровської області, Головного управління Державного комітету із земельних ресурсів України у Дніпропетровській області, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпропетровська обласна земельна агенція», про визнання договору оренди землі недійсним, скасування його державної реєстрації та визнання договору оренди землі поновленим із попереднім орендодавцем http://reyestr.court.gov.ua/Review/42886585