НАУКОВИЙ ВИСНОВОК щодо строків звернення до адміністративного суду

І.

   Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді за зверненням судді Великої Палати Верховного Суду Михайла Гриціва від 14.02.2025 № 51/0/26-25 у справі № 500/2276/24 щодо викладених у зверненні питань:

- які норми є загальними та спеціальними у ситуації, коли особа звертається до суду з позовом про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень за умови попереднього використання досудового порядку урегулювання спору;

- чи підлягають застосуванню норми ПК України під час вирішення питання дотримання строків звернення до суду з позовом про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень.

ІІ.

Опис дослідження.

   Строк як визначений наперед момент або відрізок часу обмежує дію у часі суб’єктивних прав та обов’язків [1].

   Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України стосовно мети встановлення строків у праві загалом наявність строків у нормах права надає визначеності у реалізації суб'єктами правовідносин своїх прав та обов'язків. З настанням або закінченням відповідного строку пов'язане виникнення, зміна чи припинення правовідносин [2].

   В постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі №800/426/17 та від 06 грудня 2018 року у справі №800/259/17 викладена така правова позиція: самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

   Строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом – проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутись до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод і інтересів. Строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом встановлюються з метою досягнення правової визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними [3].

   Згідно з ч. 1 ст. 122 КАС позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Строк звернення до адміністративного суду – це встановлений чинним законодавством проміжок часу, в межах якого може бути пред’явлено адміністративний позов, або подання до адміністративного суду [4].

   Встановлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв’язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб’єкта владних повноважень у адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом встановленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії у часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв’язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб’єкта владних повноважень [5].

   Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. 

    Для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб’єкту владних повноважень право на пред’явлення визначених законом вимог.

   Відповідно до ч. 4 ст. 122 КАС якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов’язковість досудового порядку вирішення спору, то для звернення до адміністративного суду встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня вручення позивачу рішення за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень. Якщо рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень не було прийнято та (або) вручено суб’єктом владних повноважень позивачу у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який обчислюється з дня звернення позивача до суб’єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень.

   Таким чином, у ч. 2 та ч. 4 ст. 122 КАС визначено загальні строки звернення з позовом до адміністративного суду:

   - шість місяців – за захистом прав, свобод та інтересів особи;

   - три місяці - суб’єкта владних повноважень;

   - три місяці - якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, або законом визначена обов’язковість досудового порядку вирішення спору [6].

   Відповідно до ч. 3 ст. 122 КАС для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

   У абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС передбачено, що цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб’єкта владних повноважень.

   З огляду на те, що ст. 122 КАС України регламентовано, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами, на цій підставі можна зробити висновок, що КАС України передбачає можливість встановлення Кодексом та іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків, тобто убачається можливість поділу строків звернення до адміністративного суду на загальні та спеціальні) [7].

   Зокрема, у ст. 122 КАС містяться спеціальні строки:

   - три місяці - у спорах за участю суб’єктів владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства та позовами у спорах, що виникають у зв’язку з проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу;

   - один місяць - у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

   - один місяць - у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України під час процедури проведення добору кандидатів на посаду судді, конкурсу на посаду судді чи призначення на посаду судді відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

   В інших нормах КАС можуть встановлюватись інші строки для звернення до адміністративного суду залежно від специфіки публічних матеріально-правових відносин (їх змісту, суб’єктного складу), а також їх нормативно-правового регулювання (наприклад, виборчі спори).

   Спеціальні строки є більш короткими за загальний шестимісячний строк звернення й обумовлені специфікою відповідних відносин, в яких визначеності (стабільності) необхідно досягти якнайшвидше [8].

   У п. 56.18 ст. 56 ПК України, де зазначено, що з урахуванням строків давності, визначених статтею 102 цього Кодексу, платник податків має право оскаржити в суді податкове повідомлення - рішення або інше рішення контролюючого органу у будь-який момент після отримання такого рішення. У цій нормі міститься спеціальний строк звернення платника податку з адміністративним позовом до суду, який має враховувати строки давності, визначені у ст. 102 ПК [9].

   Пункт 56.19 ст. 56 ПК також містить спеціальний строк звернення до суду: у разі коли до подання позовної заяви проводилася процедура адміністративного оскарження, платник податків має право оскаржити в суді податкове повідомлення-рішення або інше рішення контролюючого органу про нарахування грошового зобов'язання протягом місяця, що настає за днем закінчення процедури адміністративного оскарження відповідно до пункту 56.17 цієї статті.

   Отже, на нашу думку, у п. 56.19 ПК визначено скорочений (один місяць) строк звернення до адміністративного суду з позовом, який є спеціальним по відношенню до загального (три місяці) строку, що міститься у абз. 1 ч. 4 ст. 122 КАС.

   Такий підхід до встановлення строків у випадку досудового вирішення спору (адміністративного оскарження податкового рішення-повідомлення) цілком логічно пояснюється специфікою правовідносин між державою і платником податків у зв’язку із притягненням останнього до відповідальності за невиконання зобов’язань зі сплати податків.

   По-перше, з позицій економіко-правового методу суспільний правовий порядок загалом та господарський правовий порядок, зокрема, не може потерпати від надто тривалого часу, коли податкове зобов’язання платника податку (фізичної особи або суб’єкта господарювання) залишається неврегульованим, тобто в стані правової невизначеності. Тривалий час перебування правовідносин у такому стані шкодить як фінансовій сфері платника податків, так і державному бюджету (або бюджету місцевого самоврядування – щодо податків і зборів, які надходять до відповідних бюджетів місцевих громад).

   По-друге, процедура адміністративного оскарження згідно з нормами ПК відбувається у певній адміністративній процесуальній формі, що вимагає виконання як від платника податку, так і від контролюючого органу встановлених законом вимог. Так, відповідно до п. 56.3 ПК скарга подається до контролюючого органу вищого рівня у письмовій або електронній формі, за потреби - з належним чином засвідченими копіями документів, розрахунками та доказами, які платник податків вважає за потрібне надати; відповідно до п. 56.4 ПК під час процедури адміністративного оскарження обов'язок доведення того, що будь-яке нарахування, здійснене контролюючим органом у випадках, визначених цим Кодексом, або будь-яке інше рішення контролюючого органу є правомірним, покладається на контролюючий орган; відповідно до п. 56.8 ПК контролюючий орган, який розглядає скаргу платника податків, зобов'язаний прийняти вмотивоване рішення. З огляду на зазначені формальні вимоги можна стверджувати, що в результаті розгляду контролюючим органом скарги платника податків в процедурі адміністративного оскарження формуються матеріали справи, яка містить як зібрані докази, так і правову аргументацію учасників справи. Акумуляція зазначених матеріалів та обізнаність платника податків із правовою аргументацією контролюючого органу, надає можливість платнику податків у разі незгоди з рішенням контролюючого органу за скаргою достатньо оперативно і ефективно підготувати та подати до суду адміністративний позов відповідно до вимог КАС.

   Конституційний Суд України, досліджуючи питання конституційності скорочення строків звернення до суду, зокрема, ст. 99 КАС, виснував, що вжиття заходів для прискорення процедури розгляду справ є обов'язком не тільки держави, а й осіб, які беруть участь у справі. Так, Європейський суд з прав людини в рішенні від 7 липня 1989 року у справі «Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії» зазначив, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов'язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання [10].

   Obiter dictum, відзначимо, що в літературі з проблем адміністративного судочинства щодо застосування норм про строк звернення до суду пропонувалось розглядати співвідношення строків, що містяться в КАС і інших законах крізь призму конкуренції загальної і спеціальної норми. Зокрема зазначалось, що із моменту започаткування адміністративного судочинства питання строків звернення до суду врегульовано статтею 99 КАС України [11] , яка є загальною нормою з цього питання в адміністративному судочинстві. Крім того, ця стаття за своєю повнотою є бланкетною, оскільки дозволяє питання строку звернення до адміністративного суду врегульовувати іншими законами. Зокрема, відповідно до частини першої статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Крім того, зі змісту частини другої статті 99 КАС України, в якій визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, випливає, що положення в інших законах щодо строків звернення до суду мають пріоритет над приписами статті 99 КАС України. Тобто в разі, якщо за певною категорією справ законом передбачено інший строк звернення до суду, ніж у КАС України, то застосовуються приписи, які встановлені законом [12].

   Втім, на нашу думку, немає потреби у кваліфікації норм КАС та пункту 56.19 ст. 56 ПК про строки як загальної і спеціальної, які (норми) перебувають у стані конкуренції. Зазначені кодифіковані акти регулюють різні сфери суспільних відносин, і це відображає процес диференціації права, а з урахуванням відсильної норми ч. 1 ст. 122 КАС, має застосовуватися спеціальний строк, встановлений відповідним законом (Податковим кодексом).

ІІІ.

Висновки.

   У ситуації, коли особа звертається до суду з позовом про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень за умови попереднього використання досудового порядку урегулювання спору у п. 56.19 ст. 56 ПК визначено скорочений (один місяць) строк звернення до адміністративного суду з позовом, який є спеціальним по відношенню до загального (три місяці) строку, що міститься у абз. 1 ч. 4 ст. 122 КАС.

  Під час вирішення питання дотримання строків звернення до суду з позовом про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень підлягають застосуванню норми ПК України.

Член Науково-консультативної ради

при Верховному Суді

кандидат юридичних наук

Вадим Беляневич

 

Член Науково-консультативної ради

при Верховному Суді

доктор юридичних наук

Олена Беляневич

[1] Луць В.В. Строки і терміни в цивільному праві: монографія/ В.В. Луць. К.: Юрінком Інтер, 2013. С.17

[2] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 122 Конституції України, частини третьої статті 2 Закону України "Про прокуратуру" від 2 квітня 2008 року № 5-рп/2008

[3] Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг. ред. Р.О. Куйбіди. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – Т. 1 – С. 527-528.

[4] Картузова І. Поняття, види та наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду / І. Картузова // Юридичний вісник. - 2013. - № 1. - С. 116.

[5] Берназюк Я.О. Строк звернення до суду як елемент принципу правової визначеності, практика ЄСПЛ. https://sud.ua/ru/news/blog/124382-strokzvernennya-do-sudu-yak-element-printsipu-pravovoyi-viznachenosti-praktika-yespl.

[6] Якщо ж суб'єкт владних повноважень не виконує свого обов'язку щодо прийняття рішення за результатами розгляду скарги позивача на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень та (або) вручення позивачу рішення у строки, встановлені законом, то для звернення до адміністративного суду застосовується загальний шестимісячний строк, який однак обчислюється з дня звернення позивача до суб’єкта владних повноважень із відповідною скаргою на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а не з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

[7] Берназюк Я.О. Конституційні гарантії судового захисту соціальних прав та можливість їх обмеження процесуальним строком https://sud.ua/ru/news/blog/173256-konstitutsiyni-garantiyi-sudovogo-zakhistu-sotsialnikh-prav-ta-mozhliet-yikh-obmezhennya-protsesualnim-strokom.

[8] Біла-Тіунова Л.Р. Позов в адміністративному судочинстві: теорія, правове регулювання, практика : монографія / Л.Р. Біла-Тіунова, О.В. Закаленко, А.О. Неугодніков. – Одеса : Фенікс, 2015. – С. 155.

[9] Смолов К. В. Строк звернення з позовом до адміністративного суду платника податків: сутність та наслідки / К. В. Смолов // Вчені записки Таврійського національного університету імені В. І. Вернадського. Серія : Юридичні науки. - 2018. - Т. 29(68), № 4. - С. 138.

[10] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Кримінально-процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011.

[11] В редакції Кодексу адміністративного судочинства від 6 липня 2005 року № 2747-IV із змінами, внесеними згідно із Законом № 2453-VI від 07.07.2010.

[12] Смокович М.І. Строк звернення до суду в адміністративному судочинстві // Часопис Національного університету «Острозька академія». Серія «Право». – 2011. – №2(4). С. 5.