Науковий висновок щодо договору про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування

І. Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді, на підставі звернення судді-доповідача Л.І. Рогач у справі № 903/605/17 та листа вченого секретаря Науково-консультативної ради при Верховному Суді, щодо викладених у зверненні питань:

1. Яким чином співвідносяться визначення та ознаки адміністративного договору, наведені у пункті 14 частини першої статті 3 КАС України у редакції станом до 14 грудня 2017 року, та у пункті 16 частини першої статті 4 КАС України у чинній редакції?
2. Чи містять правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України?
3. Чи містять правовідносини, які складаються між сторонами договору про організацію перевезень під час його укладення та виконання, ознаки нерівності цих сторін, перебування їх у відносинах влади та підпорядкування?
4. Чи відповідає за своїми ознаками договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, ознакам правового акта відповідно до визначення, наведеного у пункті 16 частини першої статті 4 КАС у чинній редакції?

ІІ. Легальне визначення адміністративного договору (як в редакції КАС, чинній на момент звернення із позовом, так і чинній на цей час) логічно пов’язане із завданнями адміністративного судочинства та поняттями публічно-правових відносин та публічно-правового спору як ключовими категоріями КАС.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС).

Ознаки публічно-правового спору закріплені в п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС. За суб’єктною ознакою хоча б одна сторона публічно-правового спору повинна здійснювати публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень; спір має виникнути у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Отже, спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, є одним з видів публічно-правових спорів і повинні відповідати загальним ознакам останніх.

До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб’єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб’єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій (пункт 21 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29.08.2018 р. у справі № 127/10129/17).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті (змісту, характеру) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Так, розгорнута характеристика справи адміністративної юрисдикції міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 р. у справі № 910/24198/16:

• визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору;
• публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин;
• приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника;
• спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, або такий, що йому не суперечить;
• при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб’єктного складу спірних правовідносин, оскільки визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

Адміністративні суди повинні здійснювати судочинство за участю суб’єктів владних повноважень виключно з метою захисту прав та інтересів суб’єктивних публічних прав особи у відносинах із державою, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, іншими суб’єктами при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Обов’язковою ознакою позовної форми захисту в адміністративному суді повинна бути наявність спору про право публічне, тобто спору про суб’єктивні права й обов’язки особи в публічних правовідносинах, побудованих на засадах влади і підпорядкування. Суб’єктивне публічне право, на відміну від приватних прав, безпосередньо пов’язане з особою і не має незалежного від особи об’єкта.

Відповідно, і ті спори, які виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (п. 4 ч. 1 ст. 19 КАС), повинні мати публічно-правовий характер, тобто бути пов’язаними із захистом публічних прав позивача.

Публічно-правові відносини доволі детально досліджено в теорії адміністративного права. Так, заслуговує на увагу наступне визначення:
«Публічно-правові відносини за участю фізичних, юридичних осіб характеризуються таким становищем їх сторін, за якого один із суб’єктів діє як представник публічної влади та наділений компетенцією вирішувати питання про права, свободи й інтереси іншого суб’єкта (приватної особи). Зміст публічно-правових відносин становлять взаємні права та обов’язки сторін, які вони реалізують у публічній сфері.

Для цих відносин характерні:
-нормативна визначеність прав та обов’язків суб’єктів публічно-правових відносин;
-виникнення прав та обов’язків суб’єктів публічно-правових відносин внаслідок взяття державою чи територіальною громадою на себе зобов’язань забезпечувати права, свободи та інтереси осіб;
-визначальна роль спеціально-дозвільного принципу в реалізації прав та обов’язків органів публічної влади»(1) [курсив наш, - О.Б.].

Пунктом 4 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин у справі № 903/605/17) адміністративний договір було визначено як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди. За відсутності належного теоретичного обґрунтування конструкції адміністративного договору на момент прийняття КАС у 2005 р. це легальне визначення стало об’єктом численних тлумачень як судами, так і науковцями.

Разом з тим, сутність адміністративного договору як така не може залежати від редакцій Кодексу адміністративного судочинства, оскільки ключовою характеристикою такого договору за участю фізичної особи або юридичної особи приватного права є нерівність правового статусу сторін. Така юридична нерівність має місце тоді, коли особа зобов’язана підпорядковуватися суб’єкту владних повноважень в силу закону. Це безпосередньо випливає з норми ч. 1 ст. 19 Конституції України: правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Легальне визначення адміністративного договору в чинній редакції КАС (пункт 16 ч. 1 ст. 4) можна вважати більш конкретним, оскільки, в ньому закріплено кумулятивні (сумарні) ознаки адміністративного договору, до яких віднесено:

1) суб’єктний склад;

2) можливий предмет адміністративного договору (у вигляді вичерпного переліку);

3) належність взаємних прав та обов’язків учасників до публічно-правової сфери;

4) укладення на підставі закону.

За відсутності хоча б однієї з цих ознак договір не може кваліфікуватися як адміністративний.

Предметом адміністративного договору, тобто того, з приводу чого взагалі можна вступати у адміністративні договірні відносини, відповідно до зазначеної норми є:

• розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами владних повноважень;
• делегування публічно-владних управлінських функцій;
  
  
• перерозподіл або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;
  
  
• врегулювання публічно-владних управлінських відносин між сторонами як альтернатива прийняття суб’єктом владних повноважень індивідуального акту;
  
  
• надання адміністративних послуг.

Цей перелік є вичерпним.

Будь-які норми-визначення, в тому числі визначення адміністративного договору, є імперативними і не підлягають розширеному тлумаченню суб’єктами правозастосування. Відповідно, будь-які інші відносини в публічно-правовій сфері, за смислом пункту 16 ч. 1 ст. 4 КАС, не можуть набувати договірної форми.

Крім того, на наш погляд, наведені ознаки адміністративного договору виключають можливість його укладання на конкурсних (конкурентних) засадах.

Закон «Про автомобільний транспорт» регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами – суб’єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень (ст. 3 Закону).

Забезпечення організації пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації (ч. 1 ст. 7 Закону «Про автомобільний транспорт»). Відповідно до п. 2 ст. 20 Закону «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація забезпечує, зокрема, організацію обслуговування населення підприємствами транспорту незалежно від форм власності.

Кваліфікуючою ознакою органів державної влади та органів місцевого самоврядування як учасників відносин в сфері господарювання є наявність у них господарської компетенції. Господарською компетенцією є сукупність повноважень, прав та обов’язків цих органів, які вони зобов’язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань у сфері господарської діяльності. Для реалізації своєї господарської компетенції органи державної влади та місцевого самоврядування наділяються відповідними організаційно-господарськими повноваженнями, що дає підстави відносини їх до суб’єктів організаційно-господарських відносин(2).

Під організаційно-господарськими відносинами у Господарському кодексі розуміються відносини, що складаються між суб’єктами господарювання та суб’єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю (ч. 6 ст. 3 ГК). Змістом цих відносин є права та обов’язки їх суб’єктів, що спрямовані на організацію (управління та/або регулювання) господарської діяльності.

Стаття 31 Закону «Про автомобільний транспорт» встановлює, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

Предмет договору про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування відображений в його назві.

Частиною 1 статті 31 визначено перелік істотних умов договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування:

• перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник,
• умови організації перевезень,
• показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника,
• зобов’язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту,
• підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під’їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів),
• розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

У договір можуть бути включені інші питання за згодою сторін (ч. 4 ст. 31 Закону).

Таким чином, договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування включає як умови організаційного, так і майнового характеру. При цьому обов’язки майнового характеру покладаються за цим договором на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

За своїм змістом договір про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування не відповідає наведеним вище ознакам адміністративного договору, в тому числі предмету, визначеному у пункті 16 частини першої статті 4 КАС у чинній редакції), і в принципі не може бути охарактеризований як правовий акт в тому розумінні, в якому поняття правового акта вживається в публічному праві (нормативно-правовий акт та правовий акт індивідуальної дії) і яке було предметом тлумачення Конституційного Суду України(3).

Визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах (ст. 43 Закону «Про автомобільний транспорт»).

Конкурс є способом укладання договорів в умовах конкуренції суб’єктів господарювання, за допомогою якого відбувається встановлення договірних відносин певного виду між його організатором (власником, уповноваженою ним особою, уповноваженим органом державної влади чи місцевого самоврядування, спеціалізованою організацією) і тим суб’єктом (переможцем конкурсу), який запропонував найкращі для організатора умови договору.

Відповідно до законодавства за конкурсом можуть укладатися господарські договори різного виду (купівлі-продажу майна в процесі приватизації, державних закупівель, оренди державного та комунального майна виробничого призначення, підряду на капітальне будівництво, щодо права користування надрами, концесій державного майна тощо), кожен з яких містить умови і майнового, і організаційного характеру.

Встановлена законом обов’язковість проведення конкурсу не перетворює відносини, що виникають у зв’язку із його організацією та проведенням, на публічно-правові.

Якщо законодавством імперативно врегульовано порядок проведення конкурсу для укладення договору певного виду (в даному випадку – договору про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування), це свідчить лише про застосування відповідного методу правового регулювання відносин між учасниками конкурсу (автомобільними перевізниками) та організатором конкурсу (органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування) та їх рівного підпорядкування вимогам закону. Як відомо, імперативний метод правового регулювання (метод владних приписів) застосовується і в публічному, і приватному праві, і як такий не визначає сутність відповідних відносин.

Порядок організації та проведення конкурсу визначений статтями 43-46 Закону «Про автомобільний транспорт», а також Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.12. 2008 р. № 1081.

Застосування конкурентного способу укладення договорів про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування має свою мету, що вбачається з аналізу зазначених актів. Відповідно до п. 5 зазначеного Порядку метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах є:

• реалізація основних напрямів розвитку галузі автомобільного транспорту;
• створення безпечних умов для перевезення пасажирів автомобільним транспортом;
• покращення якості та доступності пасажирських перевезень; створення конкурентного середовища;
• забезпечення оновлення рухомого складу;
• підвищення рівня безпеки перевезень пасажирів;
• забезпечення виконання соціально значущих перевезень.

Цією метою не охоплюються будь-які дії органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування, які можна було б визначити як владні відносно суб’єкта господарювання (автомобільного перевізника), який здійснює господарську діяльність по перевезенню пасажирів на договірних засадах.

Аналіз змісту норм частини 1 ст. 31, статей 43-46 Закону «Про автомобільний транспорт», Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування не дає підстав для висновку про те, що його сторони знаходяться у відносинах підпорядкування.

Підсумовуючи, можна сформулювати такі відповіді:

1. В легальному визначенні адміністративного договору в чинній редакції Кодексу адміністративного судочинства (пункт 16 ч. 1 ст. 4) на відміну від попередньої редакції цього Кодексу, закріплено кумулятивні ознаки адміністративного договору та визначено його предмет, що дає можливість розмежовувати цей договір із господарськими договорами, що укладаються за участю органів державної влади та органів місцевого самоврядування як суб’єктів організаційно-господарських повноважень.
   
   
2. Правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування під час його організації та проведення, не мають ознак публічно-правових відносин у розумінні КАС України.
   
   
3. Правовідносини, які складаються між сторонами договору про організацію перевезень під час його укладення та виконання, не мають ознак нерівності цих сторін або перебування їх у відносинах влади та підпорядкування.
   
   
4. Договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, не має ознак правового акта відповідно до визначення, наведеного у пункті 16 частини першої статті 4 КАС у чинній редакції.

 

(1) Хлібороб Н. Є. Публічно-правовий спір як предмет юрисдикційної діяльності адміністративного суду. Автореф.дис. к.ю.н. 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національний університет «Львівська політехніка» МОН УКраїни, Львів, 2012. – С. 13.

(2) Щербина В. С. Суб’єкти господарських правовідносин: проблеми вдосконалення правового статусу// Актуальні проблеми господарського права: навч. посіб. / за ред. В.С. Щербини. – К.: Юрінком Інтер, 2013 р. – С. 99, 100.

(3) Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію// пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16.04. 2009 р. № 7-рп/2009.