Науковий висновок. Питання діяльності Публічного акціонерного товариства «НАК «Нафтогаз України»

І. Цей науковий висновок підготовлений на підставі частини 7 статті 303 Господарського процесуального кодексу України, ст. 47 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», пунктів 1.2, 2.8, 3.2, 3.3 Положення про Науково-консультативну раду при Верховному Суді, на підставі звернення судді-доповідача Л.Й.Катеринчук від 23.01.2019 № 221-12/191 у справі № 925/916/17 та листа вченого секретаря Науково-консультативної ради при Верховному Суді, щодо викладених у зверненні питань:

1. Який правовий статус майна Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (його основних фондів, набутих у господарській діяльності самою Компанією), виходячи з рішень Кабінету Міністрів України про його утворення та його установчих документів (державне майно чи майно приватної власності)?

2. Чи можна вважати державною власністю основні виробничі фонди (підвідні газопроводи та газопроводи високого тиску між адміністративно-територіальними одиницями), набуті Публічним акціонерним товариством «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у господарській діяльності за його кошти з огляду на специфіку правового регулювання майна Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» статтею 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт»?

3. Чи поширюється сфера дій постанови Кабінету Міністрів України сфери дії постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових» на суспільні відносини (укладення договорів) щодо експлуатації підвідних газопроводів та газопроводів високого тиску як основних фондів, набутих у господарській діяльності Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», 100 % частки у статутному капіталі якого належить державі?

ІІ. Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - НАК «Нафтогаз України») було утворено на виконання Указу Президента України від 25.02.1998 р. № 151 «Про реформування нафтогазового комплексу України».

Цим Указом встановлено, зокрема, що:

- державна Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» створюється на базі 100 відсотків акцій державних акціонерних товариств, створених шляхом перетворення підприємств нафтогазового комплексу, що не підлягають приватизації, а також пакетів акцій відкритих акціонерних товариств нафтогазового комплексу, які відповідно до чинного законодавства залишені у державній власності;

- Кабінетом Міністрів України має бути затверджений перелік майна, яке використовується для забезпечення транспортування, зберігання і розподілу нафти, нафтопродуктів та газу і не підлягає приватизації, та порядок передачі його у користування Компанії.

Додатком 3 до постанови Кабінету Міністрів України (далі – КМУ) від 25 травня 1998 р. № 747 було затверджено Перелік майна, яке використовується для забезпечення транспортування, зберігання та розподілу нафти, нафтопродуктів, природного газу і яке відповідно до законодавства не підлягає приватизації та передається Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України» у користування:

- магістральні газонафтопроводи та споруди на них;

- розподільні газонафтопроводи та споруди на них;

- газонафтосховища;

- транспортні засоби спеціального призначення.

НАК «Нафтогаз України» було створено у формі відкритого акціонерного товариства відповідно до постанови КМУ від 25 травня 1998 р. № 747 «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Засновником та єдиним акціонером Компанії в особі Кабінету Міністрів України є держава.

Відповідно до загальних норм ст. 85 Господарського кодексу України (далі – ГК), пункт 1 ч. 1 ст. 115 Цивільного кодексу (далі – ЦК) господарське товариство є власником:

• майна, переданого йому у власність засновниками і учасниками як внесок/вклад до статутного (складеного) капіталу;
• продукції, виробленої в результаті господарської діяльності товариства;
• доходів, одержаних від господарської діяльності товариства;
• іншого майна, набутого товариством на підставах, не заборонених законом.

За змістом норми-заборони ч. 1 ст. 86 ГК майно державних (комунальних) підприємств, яке відповідно до закону (рішення органу місцевого самоврядування) не підлягає приватизації, не може бути внеском до статутного (складеного) капіталу господарського товариства.

Таке майно може бути передане господарському товариству на похідному від права державної власності правовому титулі (праві господарського відання, користування чи управління), відповідно, таке майно не може бути власністю самого товариства.

Відповідно до ст. 3 Закону «Про управління об’єктами державної власності» щодо акціонерних товариств, засновником або учасником яких є держава, об’єктами права державної власності є корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (корпоративні права держави) та державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів.

В зазначеному Законі будь-які норми, які давали б підстави стверджувати, що все майно, набуте у результаті господарської діяльності товариствами, в яких держава є єдиним учасником, визнається державною власністю, відсутні.

Оскільки єдиним засновником і учасником НАК «Нафтогаз України» є держава та зважаючи на особливості формування її статутного капіталу, в структурі майна НАК «Нафтогаз України» виділяються два складові:

1) майно, що є державною власністю;

2) майно, що є приватною власністю самого товариства як суб’єкта підприємницької діяльності.

В статутах НАК «Нафтогаз» України, починаючи з першої редакції від 25.02.1998 р., і до чинної на цей час, яка затверджена постановою КМУ від 14 грудня 2016 р. № 1044, правовий режим майна НАК «Нафтогаз» України диференціюється залежно від того, чи є певне майно власністю самого товариства або певне майно передане йому на іншому, похідному від права державної власності, правовому титулі.

Як пунктом 6.2 Статуту НАК «Нафтогаз України» в первісній редакції постанови КМУ № 747 від 25.05.1998 р., так і пунктом 6.2. Статуту в редакції, що діяла на час набуття НАК «Нафтогаз України» права власності на відповідні газопроводи – 27.09.2004 р.), було встановлено, що НАК «Нафтогаз України» є власником:

а) майна, в тому числі коштів, переданих їй акціонерами у власність;

б) доходів, отриманих від власної господарської діяльності;

в) дивідендів за акціями, які належать Компанії;

г) іншого майна, набутого на законних підставах.

На цей час правовий режим майна НАК «Нафтогаз України» визначений пунктами 22-26 Статуту НАК «Нафтогаз України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 р. № 1044. Зокрема, в діючій редакції Статуті встановлено, що:

- Компанія використовує державне майно, що не підлягає приватизації, відповідно до законодавства. Майно, що є державною власністю і надане Компанії в господарське відання, користування чи управління, включається до її активів, але не може бути відчужене у будь-який спосіб без рішення загальних зборів. Списання та передача державного майна здійснюється відповідно до законодавства (пункт 25);

- все нерухоме майно, передане до статутного капіталу Компанії або набуте Компанією на законних підставах, є її власністю. Державне майно, передане Компанії в господарське відання, користування чи управління, не включається до статутного капіталу Компанії та використовується в порядку, передбаченому пунктом 25 цього Статуту (пункт 26).

Заборони, встановлені ст. 7 Закону «Про трубопровідний транспорт», спрямовані на забезпечення цілісності магістрального трубопровідного транспорту, в тому числі основних фондів НАК «Нафтогаз України» та її дочірніх підприємств, що провадять діяльність з транспортування магістральними трубопроводами і зберігання у підземних газосховищах. Пункт 12 Статуту НАК «Нафтогаз України», який вміщено у розділ «Юридичний статус Компанії», відтворює норму ст. 7 «Про трубопровідний транспорт».

Стаття 7 Закону «Про трубопровідний транспорт» та пункт 12 Статуту НАК «Нафтогаз України» не містять норм, які б регулювали відносини власності на майно, яке набуте НАК «Нафтогаз України» при здійсненні господарської діяльності або визначали б його як майно, що є державною власністю.
Крім того, важливо розрізняти такі категорії як «право державної власності» та «державний сектор економіки».

Відповідно до ч. 2 ст. 22 ГК суб’єктами господарювання державного сектора економіки є:

1) суб’єкти, що діють на основі лише державної власності;

2) суб’єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п’ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів.

Зазначена норма ст. 22 ГК не встановлює, що держава є власником усього майна таких господарських товариств, включаючи майно, набуте ними при здійсненні господарської діяльності.

В корпоративному законодавстві послідовно розрізняється власність засновників/учасників акціонерного товариства та власність самого товариства як суб’єкта підприємницької діяльності.

Критерієм належності суб’єкта господарювання корпоративного типу (на відміну від унітарних державних підприємств) до державного сектору економіки є наявність відносин контролю/ вирішального впливу на діяльність таких підприємств з боку держави.

Відносини контролю/вирішального впливу не пов’язуються чинним законодавством (як це випливає, зокрема, із легального визначення контролю в ст. 1 Закону «Про ринок природного газу») із правом власності на все майно товариства.

З огляду на викладене, відповідно ч. 1 ст. 140 ГК, ч. 1 ст. 325 ЦК, право власності на майно НАК «Нафтогаз України», набуте ним при здійсненні господарської діяльності, в тому числі майно, що є основними фондами за своєю економічною формою, є правом приватної власності НАК «Нафтогаз України».

Як вбачається із змісту листа-звернення у справі № 925/916/17 за позовом ПАТ НАК «Нафтогаз України» в особі філії «Центр метрології та газорозподільних систем» публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до публічного акціонерного товариства «По газопостачанню та газифікації «Черкасигаз», на підставі договору купівлі-продажу від 27.09.2004 р., укладеним з ТОВ «Цибулівський цукровий завод», НАК «Нафтогаз України» набула у власність газопровід високого тиску від АГРС м. Монастирище до ГРП цукрового заводу смт. Цибулів ГГРП м. Монастирище», збудований у 2004 р. за кошти ПАТ НАК «Нафтогаз України», та «Підвідний газопровід від с. Будище до с. Шевченкове та с. Моринці». Цей факт встановлено судом першої інстанції у справі № 925/916/17 і апеляційною інстанцією не спростований.

Що стосується укладення договорів на ринку природного газу, в тому числі між власниками газорозподільної мережі (далі – ГРМ) та операторами ГРМ, слід, насамперед, звернути увагу на наступне.

Закон України «Про ринок природного газу» визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Адаптація законодавства України про ринок природного газу до законодавства ЄС (Третього Енергопакету ЄС) передбачає, насамперед, законодавче закріплення так званого газового розмежування (анбандлінгу), тобто відокремлення діяльності з транспортування газу від діяльності з його видобування та постачання, а також відокремлення діяльності з розподілу газу від діяльності з його видобування, постачання, зберігання і транспортування.

Ця мета визначає побудову системи договірних відносин на ринку природного газу між його різними учасниками, при цьому дія принципу свободи договору в розумінні ст. 627 ЦК, включаючи можливість його укладення за вільним волевиявленням сторін, в таких відносинах істотно звужена. Це стосується як власників ГРМ, так і операторів ГРМ.

Стаття 38 Закону «Про ринок природного газу» встановлює, що права та обов’язки оператора газорозподільної системи визначаються цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, кодексом газотранспортної системи, кодексом газорозподільних систем, а також договором розподілу природного газу. Основні вимоги щодо змісту кодексу газорозподільних систем містяться в ст. 41 Закону «Про ринок природного газу».

На виконання вимог Закону «Про ринок природного газу» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, постановою від 30.09. 2015 р. № 2494 затвердила Кодекс газорозподільних систем (далі – Кодекс).

Пунктом 2 розділу III «Основні правила технічної експлуатації газорозподільної системи» Кодексу встановлено наступне:

- власники газової мережі, яка згідно з розділом II цього Кодексу кваліфікується як газорозподільна система (крім газорозподільної системи, що відноситься до державного майна), що не є Операторами ГРМ, та Оператор ГРМ, до мереж якого підключені належні власникам газорозподільні системи (або на території ліцензованої діяльності якого знаходяться споживачі, підключені до цих газорозподільних систем), зобов’язані укласти договір про експлуатацію таких газорозподільних систем, або договір господарського відання чи користування з передачею газорозподільних систем на баланс Оператору ГРМ, або оформити передачу належних власникам газорозподільних систем у власність зазначеному Оператору ГРМ (у тому числі шляхом купівлі-продажу);

- договори експлуатації, господарського відання та користування укладаються за формами, визначеними у додатках 3 - 5 цього Кодексу (крім газових мереж, що є державним майном).

Таким чином:

• із сфери регулювання Кодексу газорозподільних систем імперативно виключено відносини щодо експлуатації газорозподільних систем, які є державною власністю;
• укладення договору про експлуатацію газорозподільних систем є обов’язковим як для власників, так і для операторів ГРМ;
• в Кодексі імперативно визначено, що зміст договорів про експлуатацію газорозподільних систем повинен відповідати Договору про експлуатацію газорозподільних систем, що міститься в додатку з цього Кодексу.

Постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових» видана на виконання вимог абзацу другого частини першої ст. 37 Закону України «Про ринок природного газу», статті 5, пункту 16 частини першої ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» і ст. 179 Господарського кодексу України.

Постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 регулює відносини не між суб’єктами господарювання - учасниками ринку газу, а між Міністерством енергетики та вугільної промисловості України як органом, уповноваженим управляти державним майном, та оператором ГРМ. Відповідно до п. 27 Положення про Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 р. № 208, зазначене Міністерство здійснює управління державним майном, що не увійшло до статутного капіталу господарських товариств, утворених у процесі корпоратизації або перетворення державних підприємств у державні акціонерні товариства, 100 відсотків акцій яких належать державі, у тому числі об’єктів, що не підлягають приватизації.

Цим зумовлені особливості змісту визначених постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 примірного та типового договорів оренди та експлуатації газорозподільних систем як нормативних актів.

Отже, в законодавстві України здійснено диференціацію правового регулювання договірних відносин експлуатації газорозподільних систем або їх складових за критерієм права власності на зазначене майно.

Відповідно, до договірних відносин експлуатації газорозподільних систем, які перебувають у приватній власності, постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 не застосовується.

Підсумовуючи, можна сформулювати такі відповіді на запитання, сформульовані у листі-зверненні:

1. Майно Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (його основні фонди, набуті у господарській діяльності самою Компанією), є його приватною власністю.

2. Стаття 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» не встановлює право державної власності на основні виробничі фонди (підвідні газопроводи та газопроводи високого тиску між адміністративно-територіальними одиницями), набуті Публічним акціонерним товариством «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у господарській діяльності за його кошти.

3. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 р. № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових» не регулює договірні відносини щодо експлуатації підвідних газопроводів та газопроводів високого тиску, які є приватною власністю Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та набуті ним при здійсненні господарській діяльності.

Такі відносини регулюються Кодексом газорозподільних систем, затвердженим Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року № 2494.