Напрями реконструкції правового забезпечення функціонування енергетичного ринку

Енергетичне законодавство є однією з найбільш динамічних галузей вітчизняного законодавства. Впродовж останніх років у рамках адаптації до правової системи Європейського Союзу спостерігається помітне оновлення основних законодавчих актів, що регламентують відносини в енергетичній сфері, правовими механізмами, які демонструють позитивний економічний ефект в умовах правових систем більшості держав-членів. Натомість ефективність їх дії у вітчизняних умовах, незалежно від ступеня адаптованості до них, незмінно залишається низькою. У зв’язку з цим виникає необхідність дослідження причин, які обумовлюють якісне несприйняття вітчизняним законодавством позитивних досягнень правового регулювання інших країн.

Проблемам розвитку енергетичного законодавства присвячена низка наукових робіт, в т.ч. монографічного та дисертаційного характеру. Серед останніх публікацій слід відмітити дисертаційне дослідження Ю. О. Битяка, присвячене кодифікації та законодавству про електроенергетику[1], монографічне дослідження Р. С. Кіріна щодо особливостей становлення енергетичного законодавства про надра [2] та ін.

Водночас у більшості робіт увага зосереджена на аналізі розвитку законодавства, яке регламентує конкретний сегмент відносин, виникаючих в енергопросторі, що не завжди дозволяє сформувати цілісне уявлення щодо системних закономірностей генезису енергетичного законодавства в цілому.

У рамках цього дослідження сприймається спроба аналізу історико-правових передумов, що призвели до деструктивного регулюючого впливу на функціонування енергопростору України та визначення базових деструкцій, які потребують першочергової уваги під час подальшого реформування енергетичного законодавства.

З набуттям Україною незалежності та переходом до ринкових умов правове регулювання енергетичної галузі як однієї з найважливіших у життєзабезпеченні економіки, зазнало кардинальних перетворень.

Формування нового економічного укладу призвело до зміни умов функціонування енергетичного простору як системи взаємозв’язків з приводу обігу енергії.

На початковому етапі реформування енергосектор як єдиний господарський комплекс, що об’єднував підприємства однієї форми власності, мав незадовільний фінансово-економічний стан, обумовлений, з одного боку, кризою неплатежів та перманентним списанням боргів крупних енергоспоживачів, з другого, неефективним порядком ціноутворення, розрахованим на компенсацію збитків енергопостачальників з бюджету, можливості якого на той час були досить примарними. Основні параметри господарської діяльності генеруючих підприємств, а саме суб’єктний склад постачальників та обсяги постачання енергопалива визначалися централізовано установами Держплану. При цьому екологічні аспекти функціонування підприємств енергосектору та стимулювання енергозбереження як на окремих стадіях (видобутку енергоресурсів, їх постачання та використання, виробництво енергії та її постачання та використання) не знаходилося у фокусі правового регулювання. Окрім того, на початку 90-х років актуалізувалися проблеми технічного стану та надійності системи енергопостачання в цілому (аварія на Чорнобильській АЕС (1986 р.), т.з. «місцева» радіаційна аварія на Запорізької АЕС (1987 р.), надзвичайна ситуація на Південно-Українській АЕС (1987 р.), перманентні аварії на підприємствах вугледобувної галузі та ін.) та надмірного техногенного навантаження підприємств сектору на довкілля.

В умовах обмеженості фінансових можливостей вихід вбачався у зміні вектору розвитку правового регулювання енергопростору у напряму розвитку конкуренції. Функція тактичних завдань покладалася на проведення роздержавлення та демонополізації, які мали призвести до змін у рольовому характері взаємодії між учасниками енергопростору, забезпечити стимули до впровадження новітніх технологій, спрямованих на забезпечення рентабельності функціонування енергосектору, зменшення екологічного навантаження та раціоналізації витрат енергії та енергоресурсів в Україні.

Слід зазначити, що в цілому поставлені завдання виконані і стратегічна мета – розвиток конкуренції – у більшості сегментів енергосектору досягнута. Водночас попри перспективність визначених напрямів та підтверджену зарубіжним досвідом ефективність їх реалізації, в цілому фінансово-економічні, техніко-технологічні та екологічні характеристики функціонування енергетичного сектору суттєво не змінилися.

Якими ж є основні причини відсутності позитивного результату від впровадження у вітчизняне законодавче поле ефективних в умовах інших правових систем механізмів?

Аналіз основних історико-правових передумов реформування правового регулювання відносин, що складаються у енергопросторі, дозволяє у якості основних чинників нівелювання позитивного регулюючого впливу на зазначену сферу виділити такі, як відсутність на початковому етапі цілісного уявлення щодо кінцевої моделі правового регулювання відповідних відносин, яка б поєднувала:

-економічний, екологічний та інноваційний аспекти господарської діяльності;

-повільний темп реформ основного плану та «ув'язання» у другорядних аспектах діяльності;

-зайву спеціалізацію, а у окремих випадках, - паралелізм законодавства, що регламентує окремі сегменти господарської діяльності у енергопросторі.

Так, у Декларації про державний суверенітет України поряд з правом самостійного визначення економічного статусу із закріпленням його в законах, хоча й на рівні заборон, без натяку на стимулювання, але акцентована екологічна складова економічного розвитку. Про інноваційний напрям такого розвитку (або розвиток, заснований на впровадженні досягнень науково-технічного прогресу – у термінології того часу) ще не йдеться.

У Законі «Про економічну самостійність Української РСР» задекларований курс на поступовий перехід до ринкової економіки, розвиток підприємництва та свободу у виборі методів господарювання, напрямів використання доходу і здійснення інвестицій, заохочення конкуренції та усування монополізму у виробництві товарів і наданні послуг (ст. 9) та визначене коло взаємодії (поки ще адміністративно-наглядового характеру) держави та суб’єктів господарювання у екологічній сфері. Курс на інноваційність господарювання не визначався.

Знаковою подією у сфері реформування економічного законодавства стало ухвалення у 1991 р. Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який за задумом законодавця, мав об’єднати економічні, екологічні та інноваційні чинники діяльності суб’єктів господарювання.

Відмінною ознакою зазначеного Закону є його збалансованість, яка мала прояв у наявності у передбаченій ним моделі правового регулювання механізмів економічного стимулювання зусиль суб’єктів господарювання з екологізації власної діяльності (Розділ Х) та організаційної протидії збільшенню техногенного навантаження на середовище внаслідок господарської діяльності (Розділ VІІ).

Водночас намагання якомога швидше отримати вкрай необхідні в той час надходження до бюджету та пом’якшити тягар відповідальності держави поступово відтіснило з економічного законодавства екологічні норми. Таким чином, на початковому етапі Україна втратила шанс отримати від приватизації дещо більше, ніж кошти, - якісно нове технологічно переоснащене конкурентне середовище та зміну ідеології господарювання.

Так, з одного боку, у Законі України «Про приватизацію державного майна» (у первісній редакції) передбачалася можливість включення до договору купівлі-продажу передбачених планом приватизації зобов'язань щодо заходів щодо створення безпечних і нешкідливих умов праці та охорони навколишнього середовища (ст. 27), з другого, наявність таких заходів у зазначеному плані обов’язковою не вважалася та залежала від волі сторін (ст. 14).

Водночас більш рішуче ставлення до обов’язковості техніко-технологічної, в т.ч. спрямованої на екологічність, модернізації об’єктів, що приватизуються, могло б забезпечити необхідний на той час поштовх до розбудови економічно ефективного, екологодружнього та високотехнологічного виробництва, що в свою чергу, сприяло б зростанню попиту на результати інноваційної діяльності, в т.ч. ту її частину, що здійснювалась науковими, науково-дослідними, дослідно-конструкторськими та іншими установами.

На рівні галузевого економічного законодавства від зазначеної «заминки» на шляху поєднання економічного та екологічного аспектів правового регулювання, як кола на воді, утворювалися все більш моноспрямовані правові моделі. Енергетична галузь виключенням не стала. Так, п. 1.3 першої Державної програми приватизації майна державних підприємств затвердженої Постановою Верховної Ради України від 07.07.1992 р. № 2545-XII, серед об’єктів, приватизація яких можлива за погодженням з Кабінетом Міністрів України, зазначалися підприємства та об'єднання паливно-енергетичного комплексу, в тому числі добувних галузей промисловості.

Визначення таких підприємств у якості пріоритетних об’єктів приватизації було вдалим рішенням, ефективність якого підтверджена зарубіжним досвідом, насамперед, Великої Британії, Німеччини, США тощо. Як зазначав Г. Кюне, держава, хоча і несе загальноекономічну відповідальність за наслідки функціонування стратегічних галузей видобувної галузі, тим не менш, досить умовно може претендувати на виконання ролі гірничопромисловця, як з точки зору наявності необхідного капіталу, так і з позиції необхідного досвіду [3, c. 174 – 176].

В умовах тотального дефіциту бюджету, розриву традиційних господарських зв’язків, інертності державного управління залучення приватного сектору було вкрай необхідним. Водночас метою відповідних структурних перетворень мала стати, насамперед, гарантована новим власником зміна ідеології господарювання у видобувному секторі, спрямована на трансформацію існуючого екстенсивного використання надр у використання, засноване на принципах сталого розвитку. За таких умов роздержавлення мало б виступати у якості одного з тактичних заходів у руслі загального стратегічного завдання щодо розбудови ринкової економіки.

Роздержавлення підприємств нафтогазового комплексу, насамперед, нафтовидобувного виробничого об’єднання «Укрнафта», відбулося у відповідності до імперативно введеної процедури корпоратизації (Указ Президента України «Про корпоратизацію підприємств» від 15.06.1993 р. № 210/93). Критеріями належності підприємств до таких, що підлягають корпоратизації, були структура власності (державі належало більш як 75 відсотків статутного фонду) та балансова вартість основних фондів (не менш 20 млн крб. станом на 01.01.1993 р.).

Слід зазначити, що з урахуванням того, що ініціатива щодо відчуження права власності на зазначені підприємства виходила від власника-держави, а не від претендентів на купівлю таких прав, порядок продажу державної частки у статутному фонді підприємства, що корпоратизується, визначений постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок корпоратизації підприємств» від 05.07.1993 р. № 508 жодних вимог до покупця, в т.ч. стосовно модернізації виробничих процесів та зміни підходів до позиціонування підприємства на ринку не містив.

З метою створення сприятливих умов для функціонування роздержавлених підприємств добувної галузі у тому ж році ухвалений Кодекс України про надра, у якому зміст екологічної складової зведений лише до декоративної охорони надр. «Левова» частка повноважень потенційно економіко-екологічного характеру делегована Кабінету Міністрів України, який визначав порядок та умови надання дозволів на користування надрами.

Натомість ані Порядок надання гірничих відводів, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 59, ані Порядок надання ліцензій (спеціальних дозволів) на користування надрами (Постанова Кабінету Міністрів України від 31.08.1995 р. № 709) жодних вимог до претендентів на експлуатацію родовищ щодо екологічності діяльності не містили.

Попри заявлену у ст. 2 зазначеного Кодексу мету щодо забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, економічний механізм забезпечення екологічного господарювання, передбачений Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» залишився незадіяним, що на десятиріччя законсервувало вирішення проблеми еколого-технологічної відсталості галузі.

Основним трендом роздержавлення у вугледобувній галузі того часу була приватизація структурних підрозділів шахт, що також переслідувало мету, насамперед, наповнення бюджету, про структурні зміни в галузі не йшлося.

Так, відповідно до п. 1.4 Державної програми приватизації майна державних підприємств у 1992 р. процедура урядового погодження приватизації поширювалася на структурні підрозділи неосновної, тобто не пов’язаною з безпосереднім видобуванням вугілля, діяльності вугледобувних підприємств (ремонтно-механічні, будівельно-монтажні, транспортні підрозділи, центрально-збагачувальні фабрики тощо).

Неврахування органічного взаємозв’язку між діяльністю цих підрозділів та якістю кінцевої продукції та недооцінка їх місця у забезпеченні виробничого процесу призвела до зростання і без того надвисоких витрат вугільних шахт, оскільки в нових умовах для підтримання рівня видобутку та якості вугільної продукції вони були вимушені користуватися послугами зазначених підрозділів, але вже на договірних засадах.

В умовах встановлення державних фіксованих закупівельних цін на вугілля та нерегульованості цін на послуги приватизованих структурних підрозділів рентабельність господарської діяльності шахт стрімко знижувалася.

Додатковим чинником деструктивного впливу на результати функціонування вугільних шахт, був існуючий механізм їх державної підтримки, виходячи з обсягів виробленої продукції, який провокував штучне завищення обсягів видобутку вугілля, в т.ч. шляхом змішування чистої продукції з породою, що знижувало нормативну теплотворність вугілля. Так, за оцінками фахівців, середній вихід товарної вугільної продукції, придатної до використання на ТЕС, складає лише 63,5 - 64,0% [4].

В свою чергу, низькі якісні показники вугілля вимушували ТЕС для забезпечення технологічних процесів додатково використовувати інші енергоресурси - природний газ або мазут. При цьому у енергогенеруючих підприємств збільшуються не тільки матеріальні витрати на закупівлю вугілля, його транспортування, але і витрати на ремонт виробничого обладнання, що приходило у непридатність внаслідок використання неякісного палива, яке містило непередбачені технічною документацією елементи відвалів золошлакових матеріалів, що, в свою чергу, призводило до збільшення собівартості електроенергії та збитковості сектору генерації.

Додатковим тягарем для ТЕС була також незадовільна платіжна дисципліна енергоспоживачів, які в умовах постійного дефіциту обігових коштів, здебільшого, використовували бартерні та вексельні форми розрахунків, що призводило до істотного уповільнення реальної оплати електроенергії та загрожувало надійності системи енергозабезпечення економіки в цілому.

Таким чином, наслідком несистемності приватизаційної кампанії у вугледобувній галузі стало стрімке розширення напрямків дотаційної підтримки економіки (вугледобування, вантажні перевезення вугілля, генерація електроенергії, діяльність енергоємних підприємств металургійної, хімічної та інших галузей, які формували основний дохід від експорту продукції).

За таких умов неминуче постало питання щодо «ритуальної пожертви»: чи нею має стати державний бюджет, чи така доля настигне енергоринок?

Зазначена дилема не була ексклюзивною, притаманною лише національній енергетиці. На початку ринкових перетворень з аналогічними проблемами у сфері вугільної генерації стикалися Польща та Чехія, де з метою запобігання колапсу енергосектору через системні проблеми у сфері вугільної промисловості були задіяні важелі конкуренції на етапі приватизації, за допомогою яких були створені передумови для залучення інвесторів до комплексної модернізації підприємств, об’єднаних єдиним технологічним циклом. Однією з основних вимог, що ставилися до інвесторів, які мали намір взяти участь в приватизації державного пакета акцій енергогенеруючих підприємств, було гарантування безперебійності, екологічної безпечності функціонування відповідних об’єктів та забезпечення виробничого процесу вугіллям за ціною, що дозволяє утримувати ціни на електроенергію на прийнятному рівні.

Таким чином, у нового власника була альтернатива – імпортувати якісне вугілля під власну відповідальність за економічні ризики (переважно польський варіант) або брати участь у модернізації вітчизняної вугільної шахти з отриманням певних пільг, передбачених державними програмами (переважно чеський варіант, де наприклад, найбільша енергогенеруюча компанія CEZ володіє 37% акцій Північночеської вугільної компанії [5, с. 58 - 66]).

В Україні також основна ставка була зроблена на приватизаційні механізми більш інвестиційно привабливого ринку електроенергії. Ухвалення у 1996 р. Закону України «Про електроенергетику» закріплювало де-юре автономність правового поля для електроенергетики та запроваджувало конкурентні відносини на енергоринку завдяки моделі енергетичного «пулу», яка з певними варіаціями використовується більшістю розвинених країн і демонструє високу ефективність. Натомість запорукою ефективності зазначеної моделі є конкурентність сегментів генерації, передачі та постачання, а також ресурсна та цінова виваженість енергетичного балансу країни.

Відсутність вказаних «елементів успіху» в національній енергетиці, обумовлена несистемністю ринкових перетворень, унеможливила прояви якісного ефекту від впровадження нової моделі функціонування енергоринку. Так, розвиток конкурентного середовища на енергоринку не супроводжувався відповідними змінами на технологічно пов’язаному з ним вугільному ринку. Правове регулювання діяльності вугільних шахт ставало все більш непрозорим та здійснювалося у «ручному режимі» шляхом видання численних підзаконних актів галузевого та індивідуального характеру (дотації, субсидії, списання дебіторської та кредиторської заборгованості шахт тощо).

Непередбачуваність державної політики у вугільному сегменті нівелювало інвестиційну привабливість підприємств вугільної генерації. Застосування несумісних з принципами конкуренції заходів державного управління вугільною галуззю, завдяки якої енергетичний баланс був та залишається деформованим у бік збереження в ньому надвисокої (більш 40%) частки «вугільної» енергії – найдорожчої з усіх видів традиційної генерації, негативно впливало як на інвестиційні процеси у сегмент виробництва енергії, так і на цінову стабільність в цілому на енергоринку.

Розірвання взаємозв’язку між виробником та ексклюзивним споживачем вугільної продукції – генеруючими підприємствами органічним чином відбилося на договірних конструкціях, якими опосередковувалися відносини із забезпечення генерації вугіллям.

Порушення договірних зв’язків між споживачем та постачальником шляхом запровадження системи «спарених» договорів купівлі-продажу вугілля за схемою «шахта-вугільний оператор (посередник)» та «вугільний оператор (посередник)-теплоелектростанція» призвело до ще більшого зубожіння вугледобувної галузі.

В рамках існуючої моделі вугледобувне підприємство за договором купівлі-продажу продає вугілля оператору, який реалізує його генеруючим підприємствам. Генеруючі підприємства використовують вугіль у виробництві енергії, яку реалізують оптовому постачальнику ДП «Енергоринок». Далі її купують енергопостачальники та поставляють споживачам, в т.ч. вугільним шахтам, за роздрібним тарифом. У підсумку, продаючи вугілля (сировина для виробництва електроенергії), шахта отримує продукт його переробки (електроенергію), в ціні якого додатково закладено прибуток двох операторів і всіх суб'єктів енергоринку (виробника, оптового покупця, підприємства розподілення, енергопостачальника, операторів магістральної та локальних електромереж). Кінцева вартість електроенергії, що поставляється шахтам, виявляється досить високою, що відбивалося на ціні вугілля, яка зростала у геометричній прогресії, та вимагала все більших державних дотацій на покриття збитків видобувних підприємств!

Механізм підтримки добувної галузі, закладений у Кодексі України про надра, який розрахований, головним чином, на рентабельну діяльність видобувних підприємств, виявився нездатним запропонувати адекватне вирішення системних проблем планово збиткових вугледобувних підприємств.

В цих умовах прийнятий у 1999 р. Гірничий Закон України був спробою розірвати коло «дотації-вугілля-генерація-дотації» та завдяки формалізації єдиних прозорих «правил гри» на вугільному ринку забезпечити привабливість вугільних шахт як об’єктів приватизації.

Намагання позбутися проблемних активів за будь-яких умов традиційно відтіснило завдання еколого-технологічної модернізацію виробничих процесів на другий план. Норми Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» щодо економічного механізму екологізації господарської діяльності, попри зазначення його назви серед нормативно-правових актів, що складають правову основу діяльності шахт, жодним чином застосовані не були.

Слід зазначити, що ухвалення спеціального закону для вугільної галузі стало ще одним кроком на шляху декодифікації надрового законодавства, у якому вже декілька років тривав «парад суверенітетів» інших видобувних галузей, правове регулювання яких на єдиних засадах здійснювалося Кодексом України про надра. Ухвалення низки спеціальних законів «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними (1997 р.), «Про видобування і переробку уранових руд» (1997 р.), «Про угоди про розподіл продукції» (1999 р.), «Про нафту і газ» (2001 р.) призвело до нівелювання системності правового регулювання у сфері використання надр та суттєво ускладнило проведення єдиної політики, спрямованої на модернізації виробництва.

Ухвалення Господарського кодексу України як нормативно-правового акту, який запропонував комплексний підхід до регулювання господарської діяльності, суттєвого впливу на енергетичні відносини, вже не мав. Захопленість створенням окремих природоресурсних галузей законодавства призвела до виключення «енергетичного» блоку зі сфери господарсько-правового регулювання.

До предмету регулювання ГК України входять лише відносини в сфері кінцевого споживання енергії суб'єктами господарювання (аналогічні відносини, але зі споживачами – фізичними особами входять до сфери регулювання ЦК України). Відносини, що виникають у сфері видобутку копалин енергоресурсів (гірничі відносини), використання цих ресурсів, а також альтернативних джерел енергії (водні відносини, відносини щодо використання атмосферного повітря) в процесі виробництва енергії, її передачі та розподілу і є складовими єдиного технологічного процесу, відповідно ст. 4 ГК України виходять за рамки його змісту та регулюються іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, приватизаційна кампанія, яка тривала в Україні протягом чверті сторіччя, в умовах її відірваності від принципів сталого розвитку не мала корисного ефекту, на який законодавець розраховував від початку. Натомість можливості правового регулювання щодо забезпечення модернізації діяльності в енергетичному секторі не втрачені.

Коригування порядку видачі спеціальних дозволів та ліцензій на право провадження відповідної діяльності із насиченням кваліфікаційних умов вимогами щодо модернізації виробничих процесів сприятиме активізації еколого-технологічного розвитку.

Суттєву допомогу у реалізації програм еколого-технологічної модернізації можуть відігравати як механізми економічного стимулювання відповідної діяльності, передбачені вітчизняним законодавством (інноваційним, інвестиційним, про охорону навколишнього природного середовища тощо), так і міжнародно-правові механізми, які пропонуються ратифікованими Україною міжнародними угодами та договорами (Паризька угода, Рамкова угода про зміну клімату та ін.).

Водночас обов’язковою передумовою ефективності змін правової моделі є забезпечення системності їх проведення, яке, як свідчить досвід переважної більшості країн, досягається шляхом формування комплексної державної програми як документа, що визначає вектор руху економіки (не виключно однієї її галузі) на довготривалу перспективу (що не обмежується терміном перебування певної політичної сили у влади) з урахуванням національних інтересів у широкому розумінні.

Історія національної енергетики України з часів незалежності знає різні періоди – від злету до занепаду, але «червоною ниткою» проходить тенденція до поступового посилення впливу зовнішніх факторів на функціонування ТЕК та звуження сфери прийняття суверенних рішень в т.ч. щодо правового забезпечення відповідних відносин. Концепція віктимності, яка тривалий час визначала основний тренд у зовнішній державній політиці, зокрема, в енергетичній сфері, призвела до нівелювання діяльності з конструювання національної моделі функціонування енергетики на середньо- та довгостроковий період. Ситуативне реагування на виклики маргіналізувало стратегічні документи, жодний з яких повною мірою реалізовано не було.

Слід зауважити, що науковці та фахівці у сфері державного управління з початку антипланувальної «кампанії» неодноразово застерігали щодо її наслідків, акцентуючи на тому, що відсутність чіткого довгострокового плану власного розвитку, який розроблений та реалізується виходячи виключно з інтересів суб'єкта планування, - це прямий шлях до втрати ним суб’єктності та низведення до ролі об’єкту у політиці інших гравців ринку [7, c. 12 – 20; 8, с. 8 - 9]. Натомість відбулось те, що мало відбутися – Україна опинилася у «енергетичній пастці», вихід з якої не обіцяє бути легким.

Зміна геополітичного курсу України знов актуалізує питання щодо державного програмування національної моделі енергопростору на довготривалу перспективу та визначення базових орієнтирів руху державної політики у зазначеній сфері.

Проблеми стратегічного планування, в т.ч. в енергетичній сфері, незмінно перебувають у центрі уваги наукової спільноти. Водночас у більшості досліджень зазначена проблематика висвітлюється, головним чином, або в контексті загальноекономічного планування, або без врахування тих змін, які відбулися за останні роки в українському правовому енергопросторі. З урахуванням чого окремі положення потребують певних уточнень.

Однією з центральних проблем перспективного розвитку енергопростору України є інституційні зміни у нафтогазовій галузі, яка є ключовим елементом національної економіки.

Правовою основою реформування у зазначеній сфері є Угода про Асоціацію, а також основоположні нормативно-правові акти ЄС, зокрема, Директиви Третього енергопакету, що стосуються нафтогазової сфери (Директива про спільні правила внутрішнього ринку природного газу 2009/73/ЄС, яка скасовує Директиву 2003/55/ЄС; Регламент про умови доступу у систему газопроводів, який скасовує Регламент 2005 р., Режим розподілу функцій управління газопроводами при транспортуванні від бізнесу, пов’язаного з видобутком та постачанням природного газу).

До початку реформ ПАТ «НАК «Нафтогаз» та його структурні підрозділи був єдиним гравцем у переважній більшості сфер господарської діяльності у нафтогазової сфері (пошук, видобування, розподіл, транспортування, постачання, нафти та газу, експортно-імпортні операції тощо). Питання щодо його структурної реорганізації порушувалося неодноразово впродовж останнього десятиріччя, натомість перші суттєві зміни започатковані з ухваленням Закону України «Про ринок природного газу», яким передбачене відокремлення операторів транспортування, розподілу та зберігання природного газу.

Зокрема, власник ГТС, який є складовою вертикально інтегрованої організації, повинен бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності вертикально інтегрованої організації, не пов’язаної з транспортуванням, розподілом та зберіганням природного газу.

Оператор системи розподілу не може провадити діяльність з видобутку, транспортування або постачання природного газу, та також має бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності на ринку природного газу, не пов’язаних з розподілом природного разу.

Оператор газосховища не може провадити діяльність з видобутку або постачання природного газу та повинен бути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності на ринку природного газу, не пов’язаних із транспортуванням та зберіганням природного газу.

З метою забезпечення незалежності операторів Законом встановлені вимоги щодо заборони участі їх посадових осіб у діяльності органів суб’єкта господарювання, що є складовою вертикально інтегрованої організації, які безпосередньо чи опосередковано відповідальні за поточну діяльність з видобутку та/або постачання природного газу (для власника ГТС) та участі у господарській діяльності будь-якого суб’єкта господарювання (у тому числі іноземного), який провадить діяльність з видобутку та/або постачання природного газу (для операторів системи розподілу та газосховища).

Додатково з цією ж метою встановлені вимоги щодо безпосередньої діяльності зазначених суб’єктів, зокрема, зобов’язання розробити і запровадити програму відповідності, яка визначає заходи для уникнення дискримінаційних дій та впливу на діяльність оператора газотранспортної системи та моніторингу виконання таких заходів (ст.ст. 28, 39, 47 Закону України «Про ринок природного газу» [9]).

Правова модель реорганізації ПАТ «НАК «Нафтогаз» певний час залишалася дискусійною, головним чином, через складність поєднання вимог щодо дерегуляції господарської діяльності суб’єктів, що відокремлюються та забезпечення надійності їх функціонування, яка безпосередньо пов’язана з питанням центру управління.

Дослідження аналітичних матеріалів ПАТ «НАК «Нафтогаз України» [10], Міністерства енергетики та вугільної промисловості України [11], звіту Світового Банку «Ukraine – Unbundling options for gas transmission and storage» [12], експертних оцінок [13] дозволяють виділити два основних доктринальних підходів до реорганізації та правового статусу відокремлених інституцій, які за своїм змістом тяжіють до таких форм виділення та розділення суб'єкта господарювання.

У першому випадку передбачається юридичне та організаційне виділення суб’єкту транспортування газу зі сфери діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз» шляхом створення окремого оператора «Магістральні газопроводи України», підпорядкованого Фонду державного майна України. Оператори розподілу та зберігання отримують лише юридичне відокремлення (останній також роздержавленню), але залишаються у складі вертикально інтегрованої структури з ПАТ «НАК «Нафтогаз», яка підпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України. За ПАТ «НАК «Нафтогаз» як складовою цієї структури зберігаються повноваження у сфері трейдінгу та видобутку нафти та газу.

У другому випадку ПАТ «НАК «Нафтогаз» зберігає лише повноваження трейдінгу та підпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України. Суб’єкти видобування, транспортування, розподілу та зберігання отримують юридичне та організаційне відокремлення, в т.ч. стосовно підпорядкування (сегмент видобування у складі «Укрнафта» та «Укргазвидобування» об’єднується у державний холдинг та «відходить» Міністерству економічного розвитку та торгівлі України; транспортування та зберігання - Міністерства енергетики та вугільної промисловості України).

В обох моделях ПАТ «НАК «Нафтогаз» залишається отримувачем державної підтримки з боку уряду.

Спільними перевагами зазначених моделей є забезпечення незалежності діяльності основних операторів нафтогазового ринку, як це вимагає «газова» Директива ЄС, деконцентрація управлінських повноважень шляхом їх розподілу між різними органами центральної виконавчої влади, створення організаційно-правових передумов для подальшої лібералізації галузі.

Спільним недоліком обох моделей є відсутність єдиного регулятора газового ринку (за аналогією з ринком електроенергії), до функцій якого мало б належати забезпечення надійності функціонування системи, та збереження високого ступеня залежності газового ринку від органів центральної виконавчої влади.

З приводу останнього «газова» Директива є досить категоричною: наявність регулюючого органу із спеціальними повноваженнями не є ознакою ефективного управління, оскільки «як досвід показує, що ефективності регулювання часто перешкоджає відсутність незалежності регулюючих органів по відношенню до урядів, а також недостатність повноважень та свободи дій» [14].

Зокрема, п. 30 преамбули Директиви окреслює бажану модель господарської компетенції регулятора: приймати рішення стосовно усіх відповідних питань регламентування на принципі повної незалежності від буд-якого іншого державного чи приватного інтересу, ніж інтереси газового ринку. Важелями попередження створення «газового правового Ватикану» є судовий контроль, парламентський нагляд та інші елементи, притаманні національній правовій системі.

З цієї причини рекомендовано:
по-перше, посилення незалежності національних регулюючих органів у сфері енергетики,
по-друге, створення законодавчої можливості забезпечення поєднання функцій регулятора газовим та електроенергетичним ринком в особі одного органу.

Перевагою першої моделі є відділення прибуткової діяльності з транспортування від інших видів діяльності, які наразі потребують додаткового фінансування, що по-перше, створює певні можливості для модернізації ГТС за рахунок самого оператора, по-друге, дозволяє мінімізувати використання оператора у перехресному субсидіюванні збиткових видів діяльності у нафтогазовому секторі.

До потенційно «сильних» аспектів цієї моделі також слід віднести роздержавлення сегменту послуг на газовому ринку, а саме – зберігання природного газу у сховищах. Для задоволення внутрішніх потреб України у природному газі, особливо за умов їх стабільного скорочення, потужність газосховищ є надлишковою. Так, відповідно до оперативних графіків обсягу зберігання природного газу компанії ПАТ «Укртрансгаз», максимальний накопичений перед початком опалювального сезону обсяг газу у 2014 та 2015 роках складав близько 17 млрд. м3. Таким чином, із сукупного обсягу 31 млрд. м3, третина є такою, що фактично не задіяна на піку необхідності стратегічного зберігання газу для внутрішніх потреб України [13, c. 17].

Поступова інтеграція України у енергетичний ринок ЄС та функція країни-транзитера за одним з найбільших каналів газопостачання вимагає врахування трендів розвитку енергетичної галузі Співтовариства, а саме:

• зниження потреб у природному газі в цілому, про що свідчить виведення за період 2010-215 рр. з експлуатації зберігаючих потужностей загальним обсягом на 2,7 млрд. куб. м,
• скорочення обсягу закупівель російського природного газу – єдиного напряму постачання, який проходить територією України та потенційно може зберігатися у національних газосховищах, та в цілому загострення зовнішньополітичних проблем на цієї ділянці транзиту (відмова Польщі від подовження договору транзиту російського газу після спливу терміну його дії у 2022 р., що додатково ускладнить функціонування українських систем транзиту та зберігання, перманентні спроби зміни транзитних коридорів – проекти Південного та Північного потоків тощо),
• поширення попиту на скраплений газ та відкриття Польщею СПГ-терміналу, призначеного для постачання частини одержуваного танкерами газу сусіднім країнам, у тому числі й Україні (вітчизняні СПГ-термінали наразі відсутні),
• посилення потужностей альтернативної енергетики. За цих умов виведення з державної власності неперспективних активів, які потребують значних коштів на підтримання належного стану, є зваженим рішенням.

Водночас за цією моделлю потенційно конкурентним є лише сегмент зберігання, на решті зберігається монопольний стан ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (одноосібно або у складі вертикально інтегрованого об’єднання), що з урахуванням збереження секторальної підтримки, по-перше, стримуватиме розвиток конкуренції у нафтогазовій сфері в цілому, по-друге, законсервує ідеологію господарювання на існуючому рівні екстенсивного використання ресурсів, адже можливість щорічного покриття збитків за рахунок бюджету залишається.

Перевагою другої моделі є ліквідація вертикально інтегрованого об’єднання, яке охоплює усі сегменти нафтогазового ринку та забезпечення цільового використання коштів державної підтримки виключно на покриття цінового дисбалансу, який пов'язаний з державним регулюванням цін на природний газ для окремих категорій споживачів (слід відмітити, що заходи з вирівнювання цін на природний газ, що здійснюються НКРЕКП України, суттєво знизили збитковість трейдера).

Недоліками другої моделі є:

• створення опосередкованих відносин контролю за сегментами трейдингу та видобування з боку одного органу – Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, що потенційно загрожує викривленням цін на видобутий природний газ на внутрішньому ринку;
• втрата можливостей виведення неприбуткових активів з державної власності шляхом приватизації.

Планом реструктуризації ПАТ «НАК «Нафтогаз», ухваленим Кабінетом Міністрів України було поєднано елементи обох моделей [15]. Зокрема, передбачено юридичне та організаційне відокремлення оператора газотранспортної системи та оператора системи зберігання природного газу шляхом створення відповідно ПАТ «Магістральні газопроводи України» (до 16.11.2016 р.) та ПАТ «Підземні газосховища України» (до 01.08.2017 р.), 100 відсотків акцій яких перебувають у державній власності та повноваження з управління корпоративним правами держави у статутному капіталі яких здійснюватиме Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Віддаючи належне значенню урядової моделі реформування газового ринку у створенні організаційно-правових умов для інтеграції національного ринку у європейський енергопростір, тем не менш слід зауважити також на досить високому поєднанні негативних ознак та мінімізації ефекту позитивних ознак кожної з моделей.

По-перше, ступінь дерегуляції газового ринку та його залежність від уряду не змінюється. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання вдосконалення корпоративного управління публічного акціонерного товариства “Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» №1002 від 05.12.2015 р. передана в управління Міністерства економічного розвитку та торгівлі України.

Делегування аналогічних повноважень щодо операторів транспортування та зберігання іншому органу центральної виконавчої влади - Міністерству енергетики та вугільної промисловості України, яке також структурно входить до складу уряду, не лише не позбавляє виділених операторів залежності від останнього, але й потенційно погіршує ступінь координації управлінських дій у разі конфлікту галузевих інтересів. За таких умов зберігається досить висока ступінь «відкату назад» та спотворення змісту реформування у нафтогазовій сфері.

По-друге, передбачена моделлю концентрація управління виділеними операторами (прибуткове транспортування та збиткове зберігання) у одному органі створює передумови не лише для збереження системи перехресного субсидіювання, рівень якого на підприємствах, що входять до сфери управління Міністерства енергетики та вугільної промисловості України завжди був надвисоким, але й її розгалуженням на інші напрями, які потребують підтримки.

За таких умов залучення інвесторів у перспективний сегмент нафтогазової галузі на умовах концесії, як це передбачено урядовою моделлю, є проблематичним. Закриття приватизаційного «вікна» для системи зберігання також не є корисним з причин, що згадувалися вище.

Одним з варіантів певного пом'якшення недоліків урядової моделі може бути запровадження на газовому ринку моделі управління, аналогічної тієї, що існує на ринку електроенергетики.

При чому повноваження регулятора можуть бути покладені як на окрему структуру – регулятора газового ринку, так і на вже функціонуючого регулятора ринку електроенергетики, як це рекомендовано «газовою» Директивою.

У другому випадку, окрім вже робочої інституції, ефективність якої підтверджена надійною роботою системи електропостачання, з'являються передумови для створення єдиного ринку енергії та енергоресурсів (з перспективою інтеграції до нього в тому числі вугільних підприємств), що сприятиме вирівнюванню загального енергетичного балансу.

Правове забезпечення здійснення державної політики з реконструкції економіки: монографія / під заг. ред. В.А. Устименка; НАН України, ІЕПД. Чернігів: Десна Поліграф, 2016. 160 с.